Меры государственной поддержки в промышленности: масштабы, адресаты, эффективность (по итогам эмпирического обследования 1000 крупных и средних предприятий)

В последнее время на фоне дискуссий о стимулировании экономического роста в адрес правительства регулярно звучат обвинения в том, что оно не поддерживает в должной степени российских производителей в их конкурентной борьбе на глобальных рынках. Реакцией на эту критику можно считать заметную активизацию промышленной политики. Так, в 2005 году были приняты решения о создании особых экономических зон, о формировании Инвестиционного фонда, сейчас обсуждается возможное слияние ряда госбанков в единый Банк развития с капиталом в 2-3 млрд. долларов. При этом, однако, имеется крайне мало информации о практических результатах тех мер промышленной политики, которые ранее осуществлялись на федеральном и региональном уровне, об их реальном воздействии на деятельность предприятий. Такая ситуация порождает традиционные для промышленной политики во многих развивающихся и среднеразвитых странах риски «провалов государства» в связи с возможным выбором неадекватных и неэффективных мер господдержки.
В этом контексте большой интерес представляют данные, полученные в ходе совместного проекта ГУ-ВШЭ и Всемирного банка «Конкурентоспособность и деловой климат России». В рамках данного проекта осенью-зимой 2005-2006 года было обследовано около 1000 крупных и средних предприятия из 6 укрупненных отраслей обрабатывающей промышленности. В анкету обследования наряду с вопросами, характеризующими конкурентоспособность фирм-респондентов и деловой климат, также были включены ряд вопросов о мерах государственной поддержки, которые были доступны для российских предприятий в рассматриваемый период. В частности, в интервью с руководителями предприятий речь шла о мерах по поддержке инвестиций, стимулированию инноваций и экспорта, а также об участии предприятий в поставках для государственных нужд.
Полученные данные позволяют провести анализ масштабов предоставления государственной поддержки (по числу вовлеченных в нее предприятий), а также в первом приближении выяснить, кто получает поддержку от государства и какова эффективность этой поддержки. Ниже изложены предварительные результаты такого анализа.

1. Насколько широко предоставляется государственная поддержка и кто ее получает?
Существует весьма распространенное мнение, что российское правительство в 2000е годы, ориентируясь в проводимой им политике на либеральные принципы, не оказывало российским предприятиям практически никакой поддержки. Полученные нами данные свидетельствуют, что это не совсем так.
В частности, согласно результатам опроса стимулирование инноваций и инвестиций распространяется, соответственно, на 12,6% и 16,4% обследованных крупных и средних промышленных предприятий. Вместе с тем, поддержку экспорта в 2004 году получали менее 3% всех респондентов (хотя поставки на экспорт были вполне массовым явлением, о них сообщили около 45% предприятий). В целом по данным опроса, различными формами финансовой поддержки были охвачены свыше четверти всех предприятий-респондентов. Также весьма заметным оказывается вовлечение предприятий в поставки для государственных нужд. В 2004 году в них принимали участие 28% наших респондентов. В результате (с учетом госзакупок) в той или иной форме поддержку от государства в 2004 году получали свыше 44% предприятий. Их доля в совокупной занятости и в совокупной выручке по всем обследованным предприятиям составляет около 50%.
Объективные ограничения на объем анкеты не позволяли включить в нее вопросы об объеме господдержки – в тех случаях, когда предприятия ее реально получали. Поэтому приведенные выше данные дают представление об охвате предприятий мерами господдержки, но не позволяют охарактеризовать ее масштабы. Тем не менее, в любом случае можно утверждать, что меры государственной поддержки затрагивают значительное число предприятий. В этой связи справедливым представляется вопрос о том, какие предприятия имеют преимущества в получении господдержки.
Для ответа на этот вопрос мы рассмотрели связи между размерами, отраслевой принадлежностью, месторасположением, составом собственников предприятий-респондентов, их вхождением в интегрированные бизнес-группы (ИБГ) и получением ими стимулирующей финансовой поддержки, а также их участием в поставках для госнужд. Поскольку индикатор стимулирующей финансовой поддержки строился на основе ответов на три самостоятельных вопроса о поддержке экспорта, инвестиций и инноваций, мы специально выделили группу предприятий, которые одновременно получали поддержку по 2 каналам и более (таких оказалось 5,6% - при 19,8% респондентов, получавших поддержку по 1 каналу, и 74,6% не получавших поддержки). Результаты проведенного анализа отражены в таблице 1.
Характеризуя отдельные компоненты господдержки, можно отметить следующие статистически значимые связи:
– Льготы на инвестиции чаще получали крупные предприятия (свыше 500 работников), а также предприятия, входящие в ИБГ. Предприятия, в которых иностранным инвесторам принадлежат контроль или крупные пакеты акций (5% и более), несколько чаще получали инвестиционные льготы, но в стандартной группировке связь остается незначимой. По остальным параметрам связи отсутствуют.
– Поддержка инноваций чаще предоставляется крупным предприятиям, участникам ИБГ и предприятиям, расположенным в больших городах. Ее существенно чаще получают госпредприятия и предприятия, контролируемые иностранными инвесторами, несколько реже – частные предприятия с участием государства или иностранных инвесторов (пакеты свыше 5%), реже всего – фирмы, не ответившие на вопрос о составе собственников.
– При ее очень ограниченных масштабах поддержка экспорта распространяется, прежде всего, на крупные предприятия и затрагивает такие отрасли, как машиностроение, химия и нефтехимия, ЛДЦБ. Поддержку экспорта существенно чаще получают предприятия с госучастием и госкомпании и вообще не получают предприятия, в которых иностранным инвесторам принадлежат контроль или крупные пакеты акций (хотя эти предприятия заметно выделяются по своей экспортной активности). Также поддержка крайне редко предоставляется фирмам с неразглашаемым составом собственников.
Суммируя полученные результаты можно констатировать, что меры государственной поддержки концентрируются на определенных группах хозяйствующих субъектов. В частности, практически по всем каналам поддержку чаще получают более крупные предприятия, а также госкомпании и предприятия с госучастием. В сравнении с предприятиями, полностью принадлежащими частным российским инвесторам, компании, в которых иностранным инвесторам принадлежат контроль или крупные пакеты акций, несколько чаще имеют доступ к льготам на инвестиции и к поддержке инноваций. Наконец, в последние годы государство предпочитает не поддерживать предприятия с непрозрачной структурой собственности.

2. Какова эффективность государственной поддержки по объективным данным?
Для ответа на данный вопрос мы использовали группу индикаторов, построенных на основе информации, собранной в ходе обследования, и характеризующих объективные результаты деятельности предприятий – в динамике или в сравнении с другими предприятиями в данной отрасли. В частности, здесь рассматривались такие показатели, как:
– Производительность (по отношению к среднеотраслевому уровню);
– Изменение производительности в 2000-2004 годах (по отношению к среднеотраслевым темпам);
– Изменение выручки в 2000-2004 годах (по отношению к среднеотраслевым темпам);
– Группировка предприятий по уровню конкурентоспособности;
– Группировка предприятий по инновационной активности;
– Масштабы экспорта.
Сопоставление интенсивности господдержки с объективными характеристиками деятельности предприятий дает (см. таблицу 2) показывает, что в целом поддержка чаще оказывается более эффективным предприятиям. Наиболее явно эта тенденция проявляется применительно к стимулирующей финансовой поддержке в рамках группировок по масштабам экспорта и по уровню инновационной активности. Так, среди предприятия с объемами экспорта, превышающими 10% их выручки, свыше трети получают поддержку, в том числе 9% по 2 каналам и более. Напротив, среди фирм, не имевших экспорта в 2004 году, поддержку получали лишь около 22%, в том числе только 4,4% по 2 каналам и более. Практически такие же цифры характеризуют различия между инновационно-активными и инновационно-пассивными предприятиями. В обоих случаях связи имеют высокий уровень значимости.
По остальным показателям – интегральный уровень конкурентоспособности, а также текущая производительность, изменение производительности в 2000-2004 годах и изменение выручки в 2000-2004 годах (все по отношению к среднеотраслевым значениям) – связи оказываются положительными, но статистически не значимыми.
Довольно любопытные результаты дает также анализ эффективности отдельных компонентов, образующих наш интегральный показатель «меры стимулирующей финансовой поддержки» и направленных, соответственно, на поддержку экспорта, инвестиций и инноваций. Следует сразу отметить, что по всем трем компонентам связи оказываются положительными – поддержка чаще оказывается более эффективным фирмам. Однако, как видно по данным таблицы 3, значимость связей заметно различается.
По остальным показателям – интегральный уровень конкурентоспособности, а также текущая производительность, изменение производительности в 2000-2004 годах и изменение выручки в 2000-2004 годах (все по отношению к среднеотраслевым значениям) – связи оказываются положительными, но статистически не значимыми.
Довольно любопытные результаты дает также анализ эффективности отдельных компонентов, образующих наш интегральный показатель «меры стимулирующей финансовой поддержки» и направленных, соответственно, на поддержку экспорта, инвестиций и инноваций. Следует сразу отметить, что по всем трем компонентам связи оказываются положительными – поддержка чаще оказывается более эффективным фирмам. Однако, как видно по данным таблицы 3, значимость связей заметно различается.
Вместе с тем, наблюдаются заметные различия в оценке эффективности мер, реализуемых федеральными и региональными властями. Если эффективность федеральных мер поддержки (в тех случаях, когда признается само их наличие) оценивается респондентами преимущественно как низкая, то на региональном уровне заметно увеличивается доля респондентов, расценивающих эффективность мер господдержки инвестиций как среднюю или высокую. Это различие сохраняется во всех парных распределениях с ответами на другие вопросы анкеты.
Проведенный анализ не выявил существенных различий применительно к объективным параметрам деятельности предприятий – таким, как размеры, место расположения, отраслевая принадлежность. Оценки эффективности мер поддержки инвестиций лучше у предприятий, входящих в бизнес-группы (значимость 0,099-0,101). Аналогичные тенденции характерны для предприятий, в которых иностранным инвесторам принадлежат контроль или крупные пакеты акций, а также для предприятий с госучастием и госкомпаний (данная связь, однако, остается незначимой).
В числе других результатов можно отметить, что предприятия, получающие господдержку любого вида, выше оценивают эффективность политики как федеральных, так и региональных властей (значимость от 0,000 до 0,048). Эффективность поддержки инвестиций заметно выше оценивается инновационными предприятиями (значимость для федерального уровня 0,012, для регионального уровня – 0,005). Остальные связи остаются статистически незначимыми.
Косвенную информацию о результативности мер государственной поддержки также дает анализ ответов на вопрос о проблемах, с которыми сталкиваются предприятия при экспорте своей продукции. Следует сразу отметить, что подавляющее большинство экспортеров (86%) испытывают те или иные проблемы. При этом главной проблемой остается сложность процедур оформления и длительные сроки возврата НДС. В среднем ее выделили 58% предприятий-экспортеров. Следующие по значимости проблемы – такие, как задержки на таможне при оформлении грузов, высокие затраты на транспортировку груза или проблемы сертификации в странах импортерах – отметило существенно меньшее число респондентов (от 15% до 22%). На этом общем достаточно негативном фоне наблюдались статистически значимые различия в рамках группировок предприятий по размерам и по составу собственников (см. табл. 4).
В первом случае с большими проблемами при экспорте сталкиваются средние предприятия – с численностью 251-500 и 501-1000 работников. В этих двух группах ниже доля респондентов, которые не испытывают никаких проблем при экспорте, и выше доля предприятий, которые не получают НДС в установленные сроки. Во втором случае с наибольшими проблемами сталкиваются предприятия, на которых иностранным инвесторам принадлежат контроль или крупные пакеты. Напротив, заметно лучше положение у госкомпаний и предприятий с госучастием. Однако даже в этой «привилегированной» группе только 24% респондентов не испытывает проблем при экспорте и почти половина (46%) не может вовремя получить возмещение НДС. Наконец, можно отметить, что острота проблем для экспортеров несколько снижается по мере повышения административного статуса города (населенного пункта), в котором находится предприятие. Эту тенденцию, наверное, можно связать с различиями в уровне развития инфраструктуры, сопровождающей внешнеэкономические операции. Данная связь, правда, остается статистически незначимой.
Вопрос об оценке влияния федеральных ведомств на деятельность предприятий-респондентов касался конкретных федеральных министерств и служб, которые показаны на графиках 2 и 3.
Как видно на графике 2, федеральные ведомства в целом весьма слабо влияют на деятельность предприятий обрабатывающей промышленности. По 8 министерствам и службам доля ответов «никак» колеблется в интервале от 60% до 80%, а по трем – Мининформсвязи, Минобранауки и ФСФР – доля таких ответов даже превышает 80%. Исключение представляет только налоговая служба, для которой нейтральные оценки составляют менее 40%.
Соотношение позитивных и негативных оценок влияния ведомств показано на графике 3. Как видно на графике, респонденты, полагающие, что федеральные ведомства как-то влияют на деятельность их предприятий, чаще выставляют отрицательные оценки. Только для пяти ведомств итоговые «балансовые» оценки (рассчитанные как разность между долей полученных «позитивных» ответов и долей «негативных» ответов) оказываются положительными. Вместе с тем, стоит отметить, что в этой группе «лидеров» оказываются все три уже упомянутых ведомства, по которым была получена максимальная доля ответов «никак».
В группе ведомств, по которым баланс оказался отрицательным, существенно выделяются Федеральная налоговая служба (более 46% респондентов оценивают ее влияние как негативное и лишь около 11% дали позитивную оценку) и Федеральная служба по тарифам (здесь негативные отзывы составляют 25% - против 7% позитивных). В остальных случаях – МЭРТ, ФАС, Минфин, Минпромэнерго и ФТС – полученные «балансовые» оценки незначительно различаются между собой и лежат в интервале от –2,5% до –7,9%.
Можно отметить, что крупные предприятия в среднем лучше оценивают политику Мининформсвязи, ФСФР, Минздравсоцразвития, МЭРТ и Минпромэнерго (см. таблицу 5). В то же время в отношении Минфина, Федеральной службы по тарифам и Федеральной налоговой службы их оценки ухудшаются.
Результаты анализа связей между оценками ведомств и показателями эффективности предприятий-респондентов приведены в таблице 6. Можно увидеть, что более эффективные предприятия позитивно оценивают влияние Мининформсвязи (по трем из шести выделенных индикаторов для данного ведомства выявлены значимые положительные связи). Напротив, влияние таможенных органов оценивается как негативное с высоким уровнем значимости. Позитивные оценки ведомств чаще высказывали предприятия, обеспечивавшие в 2000-2004 годах темпы роста выработки на одного занятого выше, чем в среднем по отрасли. Наконец, для инновационных предприятий более характерны негативные оценки влияния ведомств – включая деятельность Минобрнауки, которое отвечает за осуществление инновационной политики.
В таблице 6 также показаны взаимосвязи между оценками ведомств и получением господдержки предприятиями-респондентами. Как видно по приведенным данным, в большинстве случаев получение господдержки приводит к заметному улучшению оценок влияния ведомств на деятельность предприятий. Особенно ярко это проявляется в случае с мерами поддержки, направленными на стимулирование инноваций.

4. Основные выводы.
Полученные нами данные позволяют утверждать, что уже в 2004 году задолго до запуска новых инициатив правительства в сфере промышленной политики меры государственной поддержки затрагивали значительное число предприятий. Различными формами финансовой поддержки инвестиций, инноваций и экспорта были охвачены свыше четверти всех предприятий-респондентов. С учетом же госзакупок (в которых принимали участие 28% респондентов) поддержку от государства в 2004 году в той или иной форме получали свыше 44% предприятий. Вместе с тем, поддержку экспорта получали менее 3% всех респондентов – несмотря на то, что поставки на экспорт были массовым явлением, о них сообщили около 45% предприятий.
Государственная поддержка концентрируется на определенных группах хозяйствующих субъектов. В частности, практически по всем каналам поддержку чаще получают более крупные предприятия, а также госкомпании и предприятия с госучастием. Наряду с ними доступ к льготам на инвестиции и к поддержке инноваций несколько чаще получают компании, в которых иностранным инвесторам принадлежат контроль или крупные пакеты акций.
Анализ влияния мер государственной поддержки на объективные показатели эффективности предприятий (включая производительность труда и ее изменение в 2000-2004 годах, темпы роста выручки от реализации в 2000-2004 годах, масштабы экспорта, интегральный уровень конкурентоспособности и инновационной активности) дает противоречивые результаты. Вопреки устоявшемуся мнению о том, что государственные льготы и субсидии предоставляются преимущественно неэффективным убыточным предприятиям из госсектора, в настоящее время практически по всем параметрам господдержка чаще оказывается более эффективным предприятиям. Вместе с тем различия в выделении поддержки эффективным и неэффективным предприятиям, как правило, остаются статистически незначимыми. Это касается, в первую очередь, госзакупок и поддержки инноваций. Для них не выявлено ни одной значимой связи с показателями эффективности предприятий.
О недостаточности и неэффективности мер поддержки экспорта косвенно свидетельствуют ответы на вопрос о проблемах, с которыми сталкиваются предприятия-экспортеры. Лишь 14% из них не испытывает значимых проблем при поставках продукции на экспорт. При этом главной проблемой (на которую указали 58% экспортеров) остается возврат НДС. Характерно, что даже в «привилегированной» группе госкомпаний и предприятий с госучастием только 24% респондентов не испытывает проблем при экспорте и 46% не может вовремя получить возмещение НДС.
Несколько лучше ситуация обстоит лишь с мерами по поддержке инвестиций. По четырем из шести рассмотренных показателей эффективности здесь наблюдаются значимые положительные связи. Однако, судя по ответам респондентов, это в основном является заслугой не федеральных, а региональных властей.
В итоге пока значимый результат мер государственной поддержки (включая такой весомый в финансовом отношении их элемент, как госзакупки) сводится к существенному улучшению оценок деятельности федеральных органов власти со стороны предприятий-получателей господдержки. При этом возможное позитивное влияние мер промышленной политики на объективные показатели деятельности предприятий остается в пределах статистической погрешности.

Таблицы и графики см. на сайте http://www.opec.ru/yakovlev/Z.doc