Параконституционное строительство О "миссии Путина" безо всякой мистики

Общественная палата - одно из самых заметных и самых спорных нововведений периода правления президента Путина. Противники ее создания использовали и продолжают использовать следующий силлогизм: если есть эффективный парламент, то Общественная палата не нужна; Общественная палата создана - следовательно, эффективный парламент отсутствует. Однако представляется, что такая совершенно "формальная" логика не схватывает реальную логику строительства устойчивой государственности. А в этой логике относительно устоев (институтов) лучше мыслить с помощью квантора "вместе", а не "вместо". Кроме того, у Общественной палаты обнаруживаются и некоторые иные резоны.

1.
Очередной политический сезон - последний из относительно стабильных за все время путинского президентства. Следующий пройдет в режиме цикла парламентско-президентских выборов, которые неизбежно приведут к основательной ротации внутри российского правящего слоя. Даже если мечтания о "силовом перехвате власти" так и останутся "пустыми хлопотами", а "другие россияне" - все той же неформатной оппозиционной тусовкой, сама перспектива ухода Путина уже оказывает серьезное шоковое воздействие и на режим, и на саму политическую систему.
Позаимствованный из американской конституционной практики запрет для одного лица занимать должность президента более двух сроков подряд задает основную интригу нашего будущего. И хотя соответствующий пункт нашей Конституции (ст.81, п.3) не столь строг, как знаменитая поправка 22 (1951 г.), запрещающая занимать пост президента США более чем дважды, ситуация менее парадоксальной не становится. Чем сильнее президент, чем более популярен он как личность, тем более уязвимой кажется та система, в которой он является ключевым элементом.
Но если эта обратная зависимость действительно существует, то выход можно искать в двух направлениях. Во-первых, попытаться изменить "злополучный" пункт Основного закона, принятого нами самими в 1993 году. Инициативы такого рода уже выдвигаются, и, похоже, группы по проведению референдума об отмене пункта 3 ст.81 Конституции РФ будут созданы в отведенные законом сроки. И если референдум состоится, то исход его вполне предсказуем. Согласно опросам "Левада-центра" (май 2006 г.) 23% россиян к идее разрешить Путину баллотироваться на третий и последующие сроки отнеслись "целиком положительно", а еще 36% - "скорее положительно". Убежденных противников - менее трети. С учетом рейтинга доверия президенту легко предсказать и результат президентских выборов в 2008 году.
Есть, однако, одна очевидная проблема, возникающая при реализации этой идеи. Сам Владимир Путин многократно и однозначно высказывался на тему о "третьем сроке": его не будет. У любителей мыслить в жанре "политической культурологи" неизбежно по этому поводу возникают параллели то с Иоанном IV Грозным, то с Иосифом Сталиным. Мол, "отказничество" Путина - это проявление все той же "византийской" природы нашей государственности с ее парадигмальным ритуалом всенародного "умаливания" царя вернуться на "покинутое" царство. И, мол, никуда Путин не денется - в российском "обществе спектакля" его роль предопределена: "мотать" ему и третий, и все остальные сроки. К чему, собственно говоря, он втайне (от самого себя?) и сам стремится.

2.
Этот макроисторический подход с его логикой "длинных культурных волн" всем хорош, кроме одного - представляемая им картина российской политической реальности искажается до полной неузнаваемости. Приблизительно так, как если бы вы с помощью телескопа, предназначенного для наблюдения за сверхновыми, попытались разглядеть то, что происходит под вашим окном. Для верного восприятия, а затем и адекватного понимания современного политического процесса нужна другая оптика. Та, что позволяет рассмотреть его ключевые механизмы, выявить принципы их взаимодействия и в конечном счете разработать технологии эффективного управления политической системой.
И тогда поиск решения "проблемы-2008" (или нашей "уловки-22") может быть перенаправлен в сторону, а это - во-вторых, где стабильность политической системы обеспечивается не за счет "личностного фактора", а с помощью институционального строительства. "Стабильность" - это по-русски "устойчивость", а "институты" - это по-русски "устои". Вот и надо наращивать устойчивость системы за счет увеличения количества поддерживающих ее устоев.
Собственно говоря, это "надо" и есть основное содержание того курса на укрепление российской государственности, который Путин начал осуществлять немедленно после своей инаугурации в качестве главы государства в мае 2000 года. Стратегической стала борьба за единство российского правового пространства - устранение из законодательных и нормативных актов субъектов РФ всех положений, противоречивших Конституции и федеральному законодательству. Инструментом реализации стратегии была избрана новая схема административного деления Федерации. Создание федеральных округов в качестве первичных единиц президентского управления страной вызвало бурные протесты всех, кто в 90-е получал неплохие дивиденды от системы, работавшей в режиме распада. И до сих пор в уперто-оппозиционных кругах можно услышать разговоры о том, что введение федеральных округов неконституционно.
Но на самом деле это был первый шаг по наращиванию вокруг конституционно определенной системы политических институтов своего рода "страховочного пояса". Или, если угодно, политического аналога "стабилизационного фонда", в который можно собирать и в котором можно накапливать ("про черный день") все те невероятно высокие и невероятно стабильные проценты легитимности Путина, которые получались после установившейся уже к концу 2000 года сравнительно низкой "цены политического отсечения". Электоральный рейтинг Путина с тех пор и по сей день на порядок (!) превышает рейтинги ближайших "конкурентов". А это значит, что у президента открылся достаточно широкий коридор возможностей для строительства того, что можно назвать параконституционными институтами.
Федеральные округа к таковым можно отнести лишь частично. Их возможность мотивирована конституционным полномочием президента "назначать и освобождать полномочных представителей" (ст.83, пункт "к" Конституции РФ). До 2000 года эти представители были в каждом субъекте, Путин сократил их число до семи, создав соответствующее количество "округов". А вот созданные в дальнейшем институты действительно можно назвать в точном смысле параконституционными. Не прописанные в Основном законе, они тем не менее выполняют важнейшую роль поддержки системы конституционных политических институтов. К ключевым из них нужно отнести Государственный совет при Президенте РФ (создан указом президента 1 сентября 2000 г.), Совет законодателей при Совете Федерации (создан 21 мая 2002 г.) и, наконец, Общественную палату (ФЗ-32, 4 апреля 2005 г.).

3.
По времени своего создания Общественная палата попадает в разряд так называемых постбесланских инициатив президента - пакета реформ прежде всего избирательной системы, нацеленных на укрепление "единой системы исполнительной власти" в РФ и перевод парламентаризма на действительно партийную основу. Но вообще-то у Общественной палаты имеется и своя более длительная предыстория.
Из ближайшего нельзя не вспомнить опыт проведения "Гражданского форума" в Кремле в ноябре 2001 года. Один из организаторов форума, Вячеслав Игрунов, так определил его смысл: "Я жду, что в результате форума будут выработаны механизмы постоянного взаимодействия общественных организаций с властью. Создание таких постоянно действующих переговорных площадок, экспертных советов, возможность встречаться с представителями власти мне кажется чрезвычайно важным. И мне хотелось бы, чтобы такой форум был не разовым мероприятием: на мой взгляд, если раз в год президент страны будет встречаться с сотнями или тысячами представителей граждан, которые не работают в парламентах и не представлены в структурах власти, лицом к лицу - это очень полезно".
Из более отдаленного - завершающую главу знаменитой солженицынской брошюры "Как нам обустроить Россию?" Еще в 1990 году в Вермонте наш великий соотечественник продумывал возможность дополнения системы властных институтов "совещательной структурой", в которой были бы представлены "наиболее авторитетные голоса, какие могут прозвучать в государственной работе". Солженицын полагал даже, что такая инстанция в случае своих единогласных решений могла бы выступать как общественное вето "на любой закон, на любое действие любого учреждения" и даже могла бы накладывать "вето на любую кандидатуру кандидата в президенты"!
Вот как нечто среднее между этими крайностями - гражданским форумом при президенте и высшей нравственной инстанцией общества - и сложилась нынешняя Общественная палата. Механизм ее формирования действительно отражает приоритетность президентской инициативы. Сначала именно глава государства предлагает 42 гражданам России, "имеющим особые заслуги перед государством и обществом", стать членами Общественной палаты. Затем этот своеобразный "президентский совет" рассматривает заявки всероссийских общественных организаций и путем голосования отбирает следующие 42 члена. Наконец, эти две трети отбирают (тоже путем голосования) последнюю треть из представителей межрегиональных и региональных общественных организаций.
Формирование палаты завершилось 23 декабря 2005 года. А на свое первое пленарное заседание она собралась в Георгиевском зале Кремля 22 января 2006 года. С этого момента пошел отсчет ее двухлетнего срока, по истечении которого процедура формирования ее нового состава будет воспроизведена нынешним президентом.

4.
Итак, в России появился не предусмотренный Конституцией, но учрежденный федеральным законом институт, деятельность которого сразу же обрела два измерения. В измерении первом, строго прописанном законом, ничего особо яркого и запоминающегося Общественная палата за первое полугодие своей деятельности не показала. Да, список законопроектов, взятых палатой на экспертизу, можно найти на ее интернет-сайте, но как именно отразилась эта экспертиза на их судьбе - обществу пока не доложено. А между тем там есть, к примеру, такие, как "Водный кодекс", "Лесной кодекс", законы "О недрах", "О защите конкуренции", "О здравоохранении в Российской Федерации".
Хочется верить, что тщательная экспертная работа ведется соответствующими комиссиями и подкомиссиями палаты без суеты и рекламы и что это скажется на качестве законов. А следовательно, и на качестве нашей жизни. Хочется верить - позитивно скажется. Во всяком случае, пример экспертизы, продемонстрированной секретарем Общественной палаты академиком Евгением Велиховым в случае с проектированием нефтепровода вблизи Байкала, настраивает на оптимизм.
По закону члены палаты могут контролировать и деятельность органов исполнительной власти всех уровней, участвуя в заседаниях федерального и региональных правительств. Не изъяты из-под контроля палаты и органы местного самоуправления, по Конституции в систему государственной власти РФ не входящие. Дополнительной поправкой к закону палата получила право контролировать соблюдение свободы слова в СМИ. Но пока о результатах всех этих видов контроля мы - общество - практически не осведомлены. За одним исключением. Секретарь палаты академик Велихов задал "белодомовцам" давно назревший вопрос: а с какого это бодуна вы, правительство России, все финансовые расчеты для своих граждан ведете в долларах США? Адресат сначала не понял и попытался все списать не то на "пиар", не то на "идиотизм" (за слова отвечаю - сам лично слышал публичный комментарий одного члена правительства). Однако вскоре появился соответствующий закон, и теперь доставшая страну "уеизация всего и вся" запрещена хотя бы на государственном уровне.
В этой акции, вполне укладывающейся в законом предусмотренный "контроль за деятельностью правительства Российской Федерации", проявилось и то измерение Общественной палаты, которое позволяет увидеть, как ее контроль преобразуется в эффективную защиту тех или иных ущемленных властью прав граждан. Инцидент в Южном Бутове и "дело Сычева" столкнули палату с такими "сильными мира сего", как московский мэр и министр обороны. И самый скептический скептик должен будет признать - в обоих случаях, даже если бы ее не было, такую палату обязательно надо было придумать.
Теперь вот палата включилась в работу по нормализации ситуации в Кондопоге. Посмотрим, как она себя покажет в столь остросюжетном начале нового политического сезона. Априори можно полагать, что помощь ее членов и экспертов будет по крайней мере небесполезной. А это уже не плохо - для начала.

5.
А в чем, собственно говоря, мораль? Да вот в этом самом - в постоянном строительстве параконституционных институтов - таких, как Общественная палата, - которое и позволяет разрешить нашу "уловку-22". Не усиливать зависимость политической системы от себя, а оснащать эту систему средствами устойчивого самовоспроизводства - вот и вся суть "миссии Путина". Без мистики "третьего срока".