Федерализм под вопросом

11 декабря, в канун дня Конституции Российской Федерации, на факультете права прошел круглый стол "Современный федерализм: кризис или развитие?". Провокационная постановка вопроса задала тон нешуточной дискуссии о судьбах федерализма в России и в мире.

Проблемы федерализма в последнее время не так часто обсуждаются в юридической среде, а последние трансформации федерализма в России остро нуждаются в совместном "мозговом штурме" юристов, экономистов, политологов, специалистов по государственному управлению.

Аспирант кафедры конституционного и муниципального права Антон Еропкин поделился своим наблюдением об изменениях за последние 7—10 лет политико-территориального устройства в зарубежных странах. Совершенно очевидна тенденция централизации федеративных государств и, напротив, регионализации в унитарных государствах. Так, в США, где по Конституции у штатов остаточная компетенция, объем полномочий штатов буквально тает на глазах. В частности, применяя доктрину "присущих" (inherent) правительству полномочий, которые, как утверждает Верховный суд США, неотделимы от самого понятия суверенитета, большинство полномочий от штатов переходит в ведение федерации. Тем самым полномочия субъектов федерации сужаются. Всё это сокращает и финансовые поступления штатов: в 2003 г. бюджетные поступления штатов сократились на 10% по сравнению с 2000 г. С другой стороны, в унитарной Великобритании регионы приобретают все большую самостоятельность. После принятия Актов об Уэльсе и Шотландии в 1998 г., которые английские юристы окрестили не иначе, как началом "конституционной революции", начался процесс передачи полномочий на региональный уровень (деволюция, devolution). В Уэльсе и Шотландии появились региональные парламенты, причем парламент Шотландии получил право менять ставку налога на доходы в пределах 3%. Политика деволюции продолжается и в настоящее время.

Примеры Великобритании и США показывают, что граница между федеративным и унитарным государством находится в постоянном движении, что, в конечном счете, может вообще привести к исчезновению границы как таковой. Россия, как оказалось, тоже не стоит в стороне от этих процессов.

Профессор кафедры конституционного и муниципального права факультета права ГУ-ВШЭ Владимир Сивицкий в своем сообщении обрисовал всю палитру федеративных отношений в России с начала 1990-х гг. При этом, по словам Владимира Сивицкого, на сегодняшний день понятие федерализма утратило свое содержательное значение, само понятие — скорее дань традиции,

Владимир Сивицкий

политической необходимости. Реального содержания в понятии федерализма нет. Значение имеет только некий ценностный аспект, содержащий, по меньшей мере, два элемента: прикладная эффективность власти (полномочия по территории должны быть разделены таким образом, чтобы территория могла быть управляемой и можно было добиться больших результатов при меньших затратах) и формирование системы "сдержек и противовесов" по вертикали. Как отметил докладчик, в настоящее время благодаря кропотливой работе по разграничению полномочий, начавшейся с принятия в 2003 г. изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (Закон № 184-ФЗ) в части прикладной эффективности власти мы близки к достижению оптимума. Что же касается системы "сдержек и противовесов", то в этой части есть предмет для совершенствования.

Старший научный сотрудник Института государства и права РАН, кандидат юридических наук Милена Глигич-Золотарева полагает, что можно говорить о кризисе федерализма и что этот кризис обусловлен отсутствием выработанных в науке объективных критериев для разграничения полномочий. Методологический кризис приводит к разрушительным последствиям.

Группировка полномочий не опиралась на достижения системного анализа, позволяющего описывать статические и динамические аспекты сложных социальных систем. В результате в системе отсутствует самоорганизация и нарастают процессы энтропии. Следствием этих процессов и стало постоянное латание Закона №184-ФЗ, направленное, в конечном счете, на построение жестко иерархической модели управления или, другими словами, "вертикали власти".

В настоящее время отсутствие системности сказывается и в разработке отраслевого законодательства (гражданское, административное, процессуальное). Например, законы в сфере антимонопольного регулирования, здравоохранения, санитарно-эпидемиологической защиты, образования, культуры и пр. (общее число законодательных актов приближается к 1000!) по-иному распределяют полномочия, чем это сделано в базовом Законе №184-ФЗ. Расхождения встречаются уже начиная с понятийного аппарата. Вследствие этого в федеративные отношения вносится бессистемность, что сильно дезориентирует региональные и местные органы публичной власти.

Доцент кафедры конституционного и муниципального права Екатерина Замотаева поинтересовалась, что если идея федерализма в ее чистом виде пока еще не нашла своего реального воплощения в российской действительности, а остается лишь неким идеалом, к которому нужно стремиться и который труднодостижим в ближайшем будущем, то как можно охарактеризовать нынешнее политико-территориальное устройство России?

Милена Глигич-Золотарева убеждена, что по своему назначению федеративное государство — это сложная система, которая

Круглый стол факультета права "Современный федерализм: кризис или развитие?"

предполагает не только связь от центра к регионам, но и обратную связь — от регионов к центру. К сожалению, у нас она либо не работает вовсе, либо работает неудовлетворительно. У субъектов РФ пока еще не хватает ресурсов и инициативы для того, чтобы строить подлинный федерализм. Слишком велика зависимость от федерального центра. Построена жестко иерархическая система, которая не только не способствует развитию федеративных отношений, но приводит к их стагнации, деградации и, в конечном счете, разрушению.

Президент Центра публичных реформ, кандидат юридических наук Савва Шипов отметил, что о кризисе федерализма говорить нет оснований. В настоящее время, по его мнению, наблюдается не процесс построения "вертикали власти", а, напротив, процесс децентрализации полномочий. В частности, за последнее время, начиная с 2004 года, передано более 80 федеральных полномочий субъектам федерации. Наряду с передачей федеральных полномочий расширяются и "собственные" полномочия субъектов РФ. Почему такая децентрализация выгодна федеральным органам? Сложность контроля спровоцировала кризис осуществления федеральных полномочий на региональном уровне. Федерация столкнулась с необходимостью контролировать работу территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, которые должны быть в каждом субъекте федерации. А это крайне обременительно, приводит к разрастанию государственного аппарата и вообще грозит параличом системы. Выход из этой ситуации — система делегирования полномочий и последующий контроль федерации за осуществлением этих полномочий. Субъекты же самостоятельны в выборе оптимальных способов осуществления полномочий на своей территории.

В этом контексте тесно переплетаются федеративная и административная реформы. В рамках последней, как известно, разработаны и действуют показатели эффективности деятельности государственных органов, рассчитываемые строго математически (всего около 40 показателей эффективности). Другая проблема федеративных отношений — несоблюдение, подчас, законодательства, в первую очередь, исполнительными органами государственной власти. Введение показателей оценки эффективности деятельности органов власти, возможно, поможет решить и эти вопросы.

На реплику Екатерины Замотаевой о том, что в укрупнении регионов и изменении статуса территориальных органов можно увидеть тенденцию к централизации государственной власти, Савва Шипов выразил несогласие с тем, что укрупнение регионов является тенденцией. Скорее, это единичные случаи. К тому же на сегодняшний день процесс практически свернут. Что касается статуса территориальных органов, то никакой системы "двойного подчинения", которая была в советское время, у нас сейчас нет. Дело в том, что сам центр принятия решений находится на уровне субъектов РФ, которые получили самостоятельность в решении многих вопросов, находившихся ранее в ведении Федерации. Федеральная власть только контролирует осуществление субъектами соответствующих полномочий.

Далее участники дискуссии перешли к рассмотрению проблемы ассиметричности федерации.

При делегировании полномочий, как и при построении системы федеративных отношений в целом, следует считаться с тем, что в состав федерации входят разные по экономическим и геополитическим показателям, социальному составу субъекты. Студент 2 курса факультета права Павел Фёдоров в своем выступлении дал развернутую характеристику симметричных и асимметричных федераций — вопрос, которому традиционно немного уделяется внимания в науке. Парадокс федеративных отношений в том, что подлинно симметричных федераций не существует. Даже в США, где в Сенат входят по два представителя от каждого штата, что, казалось бы, должно гарантировать равноправие, формально равное представительство означает усиление экономически более слабых или менее населенных штатов, которые представлены наравне с "сильными" штатами. Формальная симметрия ведет к фактической асимметрии. В ФРГ асимметрия получила официальное закрепление в Основном законе, согласно которому земли имеют разное представительство в Бундесрате.

Асимметрию федераций усиливают территории, не являющиеся субъектами (федеральный округ, зависимые территории и др.), которые допустимо рассматривать наравне с субъектами федерации в случае, если они получают определенные юридические возможности для представления своих интересов на федеральном уровне. Таким образом, они как бы уравниваются в правах с субъектами федерации (например, представительство в федеральном парламенте или его верхней палате).

Круглый стол факультета права "Современный федерализм: кризис или развитие?"

Диспаритет субъектов федерации обуславливается также и тем, что одни субъекты образованы исключительно по национальному признаку, а остальные — по территориальному. "Образование субъектов на национальной основе — традиционно один из самых острых и болезненных вопросов в многонациональном государстве, решать который применительно к территориальной организации власти следует с большой осторожностью", — считает Екатерина Замотаева. Если говорить о России, то наши "национальные субъекты", прежде всего, республики, появились вследствие известных исторических событий, когда национально-территориальный вопрос в целях сохранения государственной целостности и единства государственной власти нельзя было решить никак иначе. Конечно, каждое государство при определении территориального устройства и организации власти должно учитывать интересы национального населения, компактно проживающего на той или иной территории, однако многие факторы и исторические примеры свидетельствуют о том, что политическую автономию таким территориям следует предоставлять только в исключительных случаях. Что касается субъектов федерации, образованных по территориальному принципу, то вообще непонятно, для чего им нужна политическая автономия (право принятия законодательных актов и т.д.).

Владимир Сивицкий считает, что национальную составляющую федеративного устройства, раз она уже сложилась, можно использовать во благо: как стимул развития территории, как некую идею, сплачивающую население. Милена Глигич-Золотарева, напротив, полагает, что при такой постановке вопроса "национальные" субъекты будут первыми готовы "взорвать" единство федерации при появлении любых, даже самых слабых признаков нестабильности. Именно поэтому задача федеральных властей — не допустить концентрации одной национальной общности в пределах одного субъекта, а, следовательно, отказаться от образования субъектов на национальной основе.

В целом в ходе круглого стола состоялась конструктивная и содержательная дискуссия по проблемам федерализма. И хотя в результате нее участники остались на своих позициях, для студентов факультета права, участвующих в обсуждении, она была полезна как демонстрирующая проблемное поле организации власти по вертикали.

Фотографии Виктории Силаевой

Контактный телефон (495) 959-45-43