Постепенная децентрализация

В экспертных кругах принято обсуждать две крайние модели модернизации. Первая — проводимая в России с 2003-2005 гг. попытка авторитарной "модернизации сверху", когда государство пробует направлять ресурсы бизнеса и общества согласно своим приоритетам, сохраняя и даже усиливая централизованность системы принятия решений. Вторая — это бескомпромиссная "модернизация снизу", т. е. модель "решительного рывка" через быстрое создание условий для креативной деятельности бизнеса и человека, политическую демократизацию. Каковы перспективы реализации на практике этих двух крайних моделей и есть ли им хорошая альтернатива?

ДВЕ КРАЙНИЕ МОДЕЛИ

Нет смысла долго останавливаться на анализе имеющихся итогов "модернизации сверху". У этой модели применительно к России масса недостатков. Успешная модернизация сверху возможна в следующих условиях: а) нужна отсталая страна в ситуации выхода из аграрной стадии развития; б) необходимо наличие значительного потенциала импорта технологий; в) необходимо наличие открытых рынков для экспорта продукции по низкой цене. К России это не относится; по первому и третьему условиям особенно.

Поэтому попытка "модернизации сверху" неизбежно сформировала известный "треугольник недоверия" между обществом, бизнесом и государством, когда отсутствие инструментов общественного контроля за деятельностью государства приводит к доминированию в обществе некооперативного поведения, эрозии социального капитала, что в итоге снижает уровень деловой активности и шансы на успех модернизации. Все это произошло. "Модернизация сверху" не работает.

Значительно сложнее дело обстоит со сценарием "решительного рывка", в сторону модернизации через быстрое построение всего набора базовых демократических институтов — от верховенства права до политической конкуренции. При всей привлекательности этого сценария его моделирование также не вселяет безудержного оптимизма. Для начала этот сценарий требует нахождения у власти группы политиков, последовательно реализующих пакет либеральной демократии. Приход к власти партии с подобными ценностями здесь и сейчас представляется крайне сомнительным. Но даже если мы предположим, что власть неясным образом оказалась таки в руках либерально настроенной группы, есть риск самого нежелательного развития событий в результате такого решительного рывка. Этот сценарий чреват новым откатом, еще одним изданием авторитарного режима. Очередная неудача будет воспринята как доказательство того, что демократия вообще противопоказана России, что она ведет не к подъему, а к упадку экономики и благосостояния граждан.

ПОСТЕПЕННОЕ РАЗВИТИЕ

Модель постепенного развития также является вариантом модернизации снизу, вопрос лишь в темпе. Это настойчивая, шаг за шагом смена модели "государство берет дань с общества" на модель "государство служит обществу". Либералы и демократы должны всячески подталкивать развитие в этом направлении. Так должен повышаться уровень доверия между государством, бизнесом и обществом.

Постепенность и децентрализация, таким образом, являются специфическими свойствами этой модели. Такая политика должна быть публично декларирована, и общество должно иметь возможность раз за разом убеждаться в том, что декларации подтверждаются действиями и результатами. Отсюда следует, что в правящей команде должны произойти изменения, она должна быть хотя бы разбавлена новыми людьми, зараженными идеями перехода к демократической модернизации.

Но постепенность будет гарантироваться присутствием представителей прежней команды. А стало быть, и столкновениями разных взглядов, борьбой противоречивых интересов. Важно, чтобы сначала осуществлялись меры, не вызывающие наиболее острых конфликтов.

Для этого подходит, в частности, ускоренное продвижение пакета социальных реформ — жилищной, пенсионной, здравоохранения и образования. При этом предпочтительно, чтобы еще при авторитарной власти, но видящей перспективу последующей демократизации были осуществлены наиболее сложные, непопулярные этапы этих реформ, например:

для жилищной реформы — демонополизация первичного рынка жилстроительства, начало перехода от продажи квартир в новых домах к их аренде, строительству доходных домов. Упрощение оформления землевладения;

для пенсионной реформы — введение обязательных пенсионных взносов с начала трудовой жизни, повышение пенсионного возраста;

для реформы здравоохранения — введение обязательного личного медицинского страхования с полисами для всех, на которые вносятся средства государственного минимума бесплатных медицинских услуг;

для реформы образования — завершение внедрения ЕГЭ и начало введения государственных именных финансовых обязательств (ГИФО), обеспечивающих конкуренцию между вузами и закрытие или преобразование тех из них, которые не гарантируют соответствия принятым стандартам качества и не привлекают достаточного объема ресурсов.

Еще одно направление первого раунда — верховенство права: судебная и правоохранительная системы могут подвергаться преобразованиям относительно независимо от других институтов, с опережением, чтобы люди были лучше подготовлены к игре по новым правилам. Ключевой момент — серия прецедентов наказания силовиков, уличенных в произволе, в корыстном использовании права на легитимное насилие.

ПРОТИВОРЕЧИЯ И КОМПРОМИССЫ

Любые позитивные шаги по пути модернизации снизу, пусть постепенной, а стало быть, и демократизации будут, видимо, поддержаны бoльшей частью интеллектуальной элиты и гражданских организаций. Консерваторы выступят против, осуждая отступление от традиций и узко понимаемых национальных интересов. Левые и коммунисты поддержат модернизацию снизу на первых порах, поскольку они заинтересованы в демократических институтах для достижения большей, в их понимании, социальной справедливости. Но по многим пунктам реформ они окажутся в оппозиции.

В СМИ неизбежна волна критики федеральной власти за медлительность, которую многие будут трактовать как неуверенность или следствие борьбы в руководстве из-за каждого шага. Критика будет нередко справедливой. Бизнес встретит изменения в политике с привычным скепсисом и долгое время, пока не наберет убедительных доказательств, позитивно реагировать, рискуя капиталами, не будет. Поэтому и экономическая динамика может оказаться неуверенной.

Между тем вклад частного бизнеса решающий. Для технологической модернизации нужны крупные инвестиции в секторы экономики, которые имеют шанс стать конкурентоспособными на мировом или хотя бы на внутреннем рынке. Надо обеспечить переоснащение предприятий современным оборудованием, обучение работников, повышение производительности, хотя бы до 50% от уровня США.

Как ни странно, но если был бы избран проект постепенных реформ, то во втором его раунде должны были бы, на мой взгляд, развернуться события, по содержанию сходные с решительным рывком демократизации, но на более подготовленной почве. Рано или поздно, но минимальный пакет либеральной демократии на пути модернизации снизу все равно должен быть реализован. Это критический пункт на пути институциональной модернизации снизу. Возможно разделение его на этапы: вначале, например, изменения в партийном и избирательном законодательстве, обеспечивающие легитимность последующих решений, затем гарантии против личной власти и т. п. После этого низы подключаются к деятельности, за которой они до сих пор в лучшем случае наблюдали.

Мое глубокое убеждение — сценарий постепенной модернизации с отложенной демократизацией в сложившихся обстоятельствах близок к оптимальному с точки зрения национальных интересов. Для сторонников либеральной демократии это не выбор, это единственный выход, оставляющий надежду на конечный успех. Но и для нынешних верхов выбор все время сужается. Конечно, принять такой сценарий означало бы для части правящей элиты пойти на определенные жертвы, материальные и имиджевые. Ей придется обосновывать отказ от прежней политики и поворот к переменам — но дело того стоит! В конце концов, чем не обоснование: если в свое время, для того чтобы достичь стабилизации, экономической и политической, потребовалось ужесточить режим, то сейчас нужда в этом отпала, напротив — на первый план выступают задачи модернизации, и мы считаем абсолютно необходимым новый поворот в политике, связанный с переходом к новой модели экономического роста!