Инвест-табу

Заграничному капиталу будет крайне затруднен вход в 42 отрасли отечественной экономики - благодаря принятому в начале мая закону "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства". Разрешение на покупку российских стратегических активов зарубежные компании смогут получать лишь после личной визы премьер-министра. Уполномоченным органом, принимающим и рассматривающим зарубежные инвест-заявки, станет Федеральная антимонопольная служба.

Российские загадки

По данным ООН, Россия вышла на третье место в мире среди развивающихся экономик после Китая и Сингапура по объему накопленных иностранных инвестиций. На конец июня 2007 года этот капитал составил $178,5 млрд., что почти на 40% больше уровня 2006 года.

По данным МЭРТ, в 2007 году вложения в основной капитал увеличились на 21,1%, продемонстрировав максимальный рост за весь постсоветский период. Резко увеличился и приток прямых иностранных инвестиций, которые возросли за год с $32 млрд. до $54 млрд. Вложения в основном шли в добывающий сектор, машиностроение, высокие технологии. Растущий инвестиционный интерес зарубежных компаний к наиболее важным отраслям экономики заставил российские власти подумать о регламенте их присутствия в отечественных активах.

Действовавшее ранее законодательство содержало определенные механизмы контроля участия иностранного капитала в отечественных активах стратегических отраслей. Однако все эти нормы нельзя было назвать системными. Глава думского комитета по строительству и земельным отношениям Мартин Шаккум признает, что отсутствовали общие критерии отнесения предприятий или отдельных производств к числу стратегических, а соответственно, и единые, понятные иностранному инвестору механизмы контроля государства за сделками с активами стратегических предприятий. Достаточно вспомнить конфликт вокруг ОАО "Силовые машины", когда компания Siemens намеревалась приобрести в ней блокирующий пакет, однако получила отказ властей, в частности потому, что на заводах холдинга имелись оборонные мощности. Глава тогдашнего Минпромэнерго Виктор Христенко прокомментировал ситуацию честно: "Из-за недостатков в российском законодательстве сегодня продажа российского оборонного предприятия иностранному инвестору невозможна".

Тогда же президент России поставил задачу четко определить те сферы экономики, где интересы укрепления независимости и безопасности России требуют защиты и контроля. По образному определению Владимира Путина, "инвесторам не нужны загадки и шарады". В начале мая был принят Федеральный закон "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства", который ограничивает присутствие иностранных компаний в 42 отраслях экономики. В первую очередь, как ясно уже из самого названия, речь идет обо всем, что так или иначе связано с национальной безопасностью, — оборонной промышленности, ядерной энергетике, производстве и продаже оружия, космосе, геологоразведке, шифровании, деятельности по обеспечению авиационной безопасности.

Ксерокс из СССР

Большое внимание законодатели уделили нашим СМИ и недрам: теперь иностранные инвесторы могут забыть не только о полном контроле над месторождениями, но и о крупных долях в теле- и радиовещательных компаниях.

В ходе обсуждения законопроекта в список были включены телевидение, радио и интернет. Эксперты и правозащитники заговорили об опасности того, что под эгидой национальной безопасности будет сокращаться и свобода слова. Председатель Комитета Совета Федерации по промышленной политике Валентин Завадников предполагает, что такое могли написать только люди, которые ксерокс в СССР запрещали. "Для них же есть регулирование контента, тот же закон о СМИ, так какая разница, чьи там деньги? Что такого скажет иностранец? Правду? — возмущается сенатор. — Если деятельность такого издания противоречит закону о СМИ, по этому закону его и надо преследовать, причем не важно, иностранец им владеет или нет. Показывает чтото запрещенное законом — отзываем лицензию, если он не нарушает закона, при чем тут национальность?"

Вместе с тем Мартин Шаккум считает, что защитникам свободы прессы беспокоиться не стоит: "Такие газеты, как "Коммерсантъ ", "Ведомости", "Новая газета", под действие закона не подпадут". Стратегической считается лишь деятельность редакций периодических изданий, продукция которых выпускается тиражом отдельного номера не менее 1 млн. экземпляров. Подобные огромные тиражи характерны только для рекламных изданий.

Что касается телевидения и радио, то согласно закону стратегическими являются только осуществление теле- и радиовещания на территории, в пределах которой проживает население, составляющее половину или более половины численности населения субъекта Российской Федерации. Здесь, безусловно, иностранному капиталу вход значительно затруднен. Свободным остался интернет, который не отнесен к указанным видам деятельности. Исключить интернетпровайдинг из списка нон грата требовало Мининформсвязь, поскольку это осложнило бы работу почти 10 тыс. компаний, обеспечивающих связью интернет и затруднило приток инвестиций в отрасль.

Любопытно, что при подготовке закона власти также исключили из стратегических видов деятельности передачу тепловой и электрической энергии по распределительным сетям. Состояние российской инфраструктуры можно смело назвать одним из наиболее опасных вызовов для отечественной экономики. Другая важнейшая проблема — высокая степень изношенности основных фондов, которая достигла уже угрожающих размеров, в частности, в электроэнергетике — более 60%.

Закон или телефонное право?

По новому закону, если иностранец приобретает 5% акций российского предприятия, он обязан уведомить об этом уполномоченный орган, то есть ФАС, а если 10% и более — получить особое правительственное разрешение. При этом в законе нет точных критериев отнесения предприятия к стратегическим, есть лишь список из 42 стратегических видов деятельности. Интересную мысль по этому поводу изложил председатель Комитета Совета Федерации по промышленной политике Валентин Завадников: "Главное, чтобы не получилось, что иностранные инвестиции запрещаются для тех сегментов, в которых мы не можем на иностранцев повлиять телефонным правом. И поэтому нужный сегмент деятельности заранее был назван стратегическим. Ну и, разумеется, тогда доступ к нему открывается через бюрократию: пришли, договорились — и вот тогда только работайте. Вот так не надо". Впрочем, совсем иностранцев из этих отраслей Россия не изгоняет. Просто теперь, если некий "господин из Сан-Франциско " захочет приобрести более 50% компаний из названого списка (кроме добычи — здесь более 10%), такое разрешение ему даст только Владимир Владимирович Путин. К зарубежным государственным компаниям-инвесторам требования предъявляются более жесткие: им придется согласовывать покупку уже свыше 25% акций. Если это касается недропользования, то здесь отметка еще ниже — всего 5% от основного актива российского стратегического предприятия.

Принятие закона об иностранных инвестициях потребовало изменений в законе "О недрах", уточняющих определение участков, которые считаются недрами федерального значения. Кроме месторождений урана, алмазов и других драгметаллов, это участки, содержащие запасы нефти от 70 млн. т, газа — от 50 млрд. куб. м, золота — от 50 т, меди — от 500 тыс. т. К стратегическим могут быть отнесены участки внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа России, а также "участки из состава земель обороны". Вводится понятие Федерального фонда резервных участков недр, который формируется для обеспечения потребностей России в редких видах полезных ископаемых. Территории, включенные в перечень, не могут быть предоставлены в пользование.

Согласно этим поправкам и новому закону об иностранных инвестициях, стратегическими являются производители металлов и сплавов со специальными свойствами, используемых при производстве вооружений.

Приобретение иностранцами любых металлургических предприятий должно согласовываться в правительственной комиссии, которая и будет определять, является ли их продукция стратегической. По мнению же аналитиков, принятие законопроекта не отразится на инвестициях в металлургию, так как лишь узаконит существующую практику. "Иностранных инвесторов в российскую металлургию и так не пускают", — заявил аналитик финансовой корпорации "Уралсиб " Кирилл Чуйко.

Вложения дифференцируют

Комментируя давно ожидаемый закон, сопредседатель комитета РСПП по государственночастному партнерству и инвестиционной политике, председатель правления Национальной ассоциации прямых инвестиций Игорь Вдовин заявил, что зарубежные компании, стремящиеся работать в России, получили понятные и прозрачные "правила игры", тогда как государство, в свою очередь, теперь имеет эффективный инструмент для соблюдения своих интересов в стратегических отраслях экономики.

"Без сомнения, позитивен тот факт, что власти перевели в формальное русло, артикулировали через букву закона свои требования к иностранным инвесторам, — уверен руководитель Фонда эффективного природопользования Александр Перов. — Кроме того, вряд ли принятие этого закона существенно отразится на инвестиционной привлекательности страны. Напротив, произошедшие законодательные новации — сигнал потенциальным инвесторам для того, чтобы они осуществляли вложения не только в добывающие, но и в перерабатывающие отрасли. То есть закон косвенно будет способствовать процессам диверсификации отечественной экономики". К примеру, из сырьевого блока открытой осталась активно развивающаяся сейчас лесная отрасль, куда совсем недавно экс-премьер России Виктор Зубков чуть ли не персонально звал зарубежных инвесторов вкладывать деньги. Все еще доступен иностранцам и российский автопром.

Главный экономист инвестиционной компании "Тройка диалог", профессор ВШЭ Евгений Гавриленков считает, что потребность финансовых вложений в стратегические секторы российской экономики весьма высока: "Властями озвучивалась цифра в $1трлн., необходимый только для развития отечественной инфраструктуры". На вопрос, кто будет вкладывать деньги, если не иностранцы, он ответил, что в прошлом году были образованы госкорпорации, в частности "Ростехнологии", под крыло которой сейчас власть собирает многие ФГУПы, относящиеся к стратегическим предприятиям. Выходит, пока государство, имея профицитный бюджет, намерено развивать их самостоятельно. В то же время,

Евгений Гавриленков не исключает, что со временем появятся определенные послабления для присутствия иностранных денег в стратегических активах.

Полного отказа от зарубежного участия в освоении российских сырьевых ресурсов в любом случае не произойдет, уверен Александр Перов. Иностранцам будет предложено входить в проект в качестве, что называется, младших партнеров в обмен на технологии, доступ к национальным рынкам сбыта и т. д. Здесь можно привести пример со Штокманским газовым месторождением. Стоимость его разработки превышает $40 млрд. и требует применения уникальных технологий добычи. Вначале "Газпром" заявлял, что справится с освоением Штокмана самостоятельно. Однако затем сложности с осуществлением проекта вынудили газовую корпорацию привлечь к проекту французскую Total (25% в Shtokman Development AG) и норвежскую StatoilHydro (24%). Наиболее же лакомые куски российских недр (прежде всего, в нефтегазовой сфере) достанутся государственным компаниям. Еще несколько лет назад их доля в добыче нефти составляла всего около 15%. Сейчас этот показатель равен примерно 40%. Причем в перспективе он может вырасти и до 50-60%. Подобная тенденция наблюдается не только в ТЭКе. Так, на крупнейшее в мире по запасам меди Удоканское медное месторождение сейчас претендуют два консорциума, в один из которых входит ОАО "РЖД" и Банк развития внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк), а в другой — госкорпорация "Ростехнологии".

Виза — у чекистов, резолюция — у ФАС

Для реализации закона потребуется принятие 23 постановлений правительства, утверждающих состав и порядок работы правительственной комиссии и уполномоченного органа. Как отметил заместитель председателя юридического комитета Ассоциации европейского бизнеса Алекс Столярский, в принятом законе критерии, по которым принимается или нет положительное решение относительно зарубежных вложений, четко не определены. Таким образом, все отдается на усмотрение Правительственной комиссии. По словам главы юридического департамента Минпромторга РФ Владимира Тараскина, в нее войдут руководители всех заинтересованных ведомств, в том числе представители экономического и силового блоков, а значит, повышается степень объективности принятия решения. Комиссию будет возглавлять премьер-министр, за которым останется последнее слово.

Это было сделано сознательно, считает Александр Перов чтобы сохранять для российских властей поле для маневра в переговорах с зарубежными партнерами. Специальная комиссия при главе российского Кабинета министров будет каждый раз определять, разрешить или нет иностранцам доступ к федеральным месторождениям. В частности, "зеленый свет" на допуск к стратегическим активам страны может обмениваться на те или иные преференции уже для российского бизнеса со стороны иностранных партнеров. К примеру, итальянская Eni недавно заявила о готовности обменять часть своих активов на доли в российских недрах, принадлежащих "Газпрому". Александр Перов обращает также внимание, что из системы принятия решений по допуску нерезидентов к стратегическим активам страны был исключен президент страны.

Что касается состава комиссии, то Евгений Гавриленков считает, что до принятия закона иностранцам все равно приходилось консультироваться неформально у федеральных чиновников по поводу вхождения на наш рынок и участия в уставных фондах российских предприятий. С ним согласен ведущий эксперт Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования Дмитрий Белоусов, отмечая, что теперь зарубежные компании знают, с кем и когда договариваться: если раньше нужно было согласие чекистов или виза ФАС, то теперь решение о допуске к тому или иному предприятию будет принимать единый уполномоченный орган.

По поводу объективности принятия решения правительственной комиссией Дмитрий Белоусов сказал, что доступ к обладанию стратегическими предприятиями — всегда вещь политическая, зависящая не в последнюю очередь от конъюнктуры на мировом рынке и взаимоотношений с зарубежными странами. В то же время, закон не очень жесткий, и даже при наличии в нем определенных рисков для инвесторов, он упростит им жизнь.

Мартин Шаккум в пользу той же объективности добавляет, что при рассмотрении заявки будут учитывать, есть ли у стратегического хозяйственного субъекта лицензия на проведение работ с использованием сведений, составляющих государственную тайну, права на осуществление внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения, исключительные права на результаты интеллектуальной деятельности в области технологий, которые имеют важное социально-экономическое значение или важное значение для обороны страны и безопасности государства. А также выполнял ли этот субъект государственный оборонный заказ в течение пяти лет, предшествующих году подачи ходатайства о покупке доли в этом субъекте и т. д. Кроме того, обязательно принимается во внимание заключение ФСБ о возникновении угрозы обороне страны и безопасности государства или об отсутствии такой угрозы в результате совершения соответствующей сделки.

Обеспечить объективность обещает и начальник управления контроля промышленности ФАС Алексей Ульянов.

На недавнем президиуме правительства РФ было принято решение назвать уполномоченным органом именно ФАС, который будет принимать и рассматривать все поданные заявки перед окончательным вердиктом правительственной комиссии. "Берем под козырек", — прокомментировал Алексей Ульянов решение Белого дома. Он также напомнил, что ФАС и раньше занимался анализом перспектив создания совместных альянсов, опыт работы в этой сфере накоплен немалый, чтобы обеспечить компетентность принимаемого решения.

Между тем закон создал опасный прецедент, когда иностранный банк-депозитарий отказался покупать и конвертировать акции российских компаний стратегических отраслей. Deutsche Bank прекратил на неопределенный срок выпуск новых депозитарных расписок на акции "Северстали", НОВАТЭКа, "Башнефти" и ряда других добывающих компаний, пытаясь оградить себя от возможных рисков, связанных с принятием закона об ограничениях иностранных инвестиций.

Зарубежные банки — номинальные держатели депозитарных расписок российских эмитентов, и, как объяснили в "Тройке диалог ", банки-депозитарии не понимают, как вести себя в условиях вступления в силу нового закона. Ведь они считаются конечными владельцами акций, поскольку бумаги находятся у них на балансе, поэтому должны выполнить все процедуры, предписываемые законом, то есть проинформировать уполномоченный орган и ждать согласования, если пакет акций превышает 5%. Таким образом, блокируются многочисленные IPO российских компаний. Участники рынка с нетерпением ждут постановлений Белого дома, которые будут приняты в развитии закона, в одном из них вопросы о депозитарных расписках должны быть сняты.

ВТО и протекционизм

Международные аналитики сегодня наблюдают во многих странах волну протекционизма — желания защитить национальные рынки от иностранных инвестиций. Не важно, что при этом нарушаются главные принципы ВТО.

Россия не осталась в стороне, и понятно почему: отечественная экономика ориентирована на экспорт сырья, а общий объем запасов углеводородов и других ресурсов сейчас по закону — государственная тайна. Поэтому деятельность предприятий ресурсного блока всегда будет жестко регулироваться и контролироваться.

Такую логику принимают и зарубежные бизнесмены. Несмотря на мягкую критику закона со стороны Ассоциации европейского бизнеса по поводу сложной процедуры согласования сделок, а также довольно широкого списка стратегических отраслей (он вырос с запланированных 39 до 42),

Алекс Столярский надеется, что иностранные инвестиции в нестратегические отрасли встретит благоприятный законодательный режим.

Между тем, несмотря на всю важность закона для развития экономики страны, по сути, сформулированные еще задолго до его принятия "правила игры" в механизме доступа иностранных инвесторов и в характере распределения наиболее важных активов страны, как уже было сказано, не меняются. Все-таки наиболее заметные последствия закона будут лежать не в экономической, а в политической плоскости. Так думают и на Западе. Интересно, что на экономическом форуме, устроенном в Риме институтом Wschodni прозвучал тезис о том, что "закрытие ряда секторов вызовет всего лишь приток капитала в другие секторы во внеплановых объемах, а это и соответствует задаче диверсификации российской экономики ". Что же касается дефицита иностранных инвестиций в "закрытых" секторах, то это, по мнению зарубежных экономистов, лишь вопрос времени.