Бессмысленное слияние
Недавно в прессе появилась информация о том, что в правительстве обсуждается вопрос о слиянии Федеральной антимонопольной службы (ФАС) и Федеральной службы по тарифам (ФСТ). Инициатором этой идеи стало Минэкономразвития, которое готовило предложения по оптимизации функций в сфере государственного регулирования естественных монополий.
Следует признать наличие проблем и сложностей в распределении полномочий, однако объединение этих двух структур вряд ли будет способствовать повышению эффективности государственного регулирования. А вот создание массы новых проблем и рисков гарантировано. Начнем с того, что у ФСТ и ФАС разный функционал, инструменты и охват контролируемых отраслей. Пусть в чем-то они и пересекаются, но, по сути, мы получим не обновленный орган власти, а сумму двух крупных самостоятельных функциональных структур.
Нельзя забывать также, что обсуждение этого вопроса касается не только двух указанных федеральных служб, но и 83 региональных органов тарифного регулирования, которые подчиняются губернаторам, и 82 управлений ФАС, которые подчиняются федеральному центру, что, на мой взгляд, правильно. Тарифная политика — важнейший инструмент экономической политики регионов, а контроль добросовестного поведения на товарных рынках, в том числе межрегиональных, не должен допускать конфликта интересов. Как объединенный «мегарегулятор» будет налаживать взаимодействие «регион — федерация» в этой ситуации без конфликта интересов, остается загадкой.
Резюмируя вышесказанное, мы не получим синергетического эффекта от слияния двух ведомств. Без четкого понимания целей и задач, которые необходимо решить, заниматься переделом существующей структуры управления естественными монополиями представляется бессмысленным занятием.
Задаваясь вопросом, по какому пути должно идти регулирование естественных монополий, можно обратиться к международному опыту. США и европейские страны идут по пути обеспечения независимости регулятора от правительства: отсутствие прямого подчинения и назначения руководителей правительственными органами (при этом существует отчетность перед парламентами стран), финансовая независимость. Этот принцип направлен в том числе на то, чтобы сами потребители и производители участвовали в регулировании. В наших условиях пока преждевременно внедрять такие принципы, но в долгосрочной перспективе ориентироваться на них стоит.
Если же мы задумываемся о совершенствовании существующего процесса регулирования естественных монополий, то важно больше внимания уделить показателям результативности каждого из ведомств. Например, объем свободы и полномочий у ФСТ Россиисегодня во многом превращает службу в рутинного исполнителя по установлению предельных индексов роста тарифов по регионам, которые бы обеспечивали параметры прогноза социально-экономического развития, разрабатываемого Минэкономразвития. А рутины при этом много, и затрагивает она одновременно и субъекты Федерации, и ФСТ, у которой не остается времени на качественную методическую работу. Да и задачи, которые формулируются для службы правительством, сводятся к исполнению и контролю, но не к выработке долгосрочной, синхронизированной по отраслям и рынкам тарифной политики, оптимальной с точки зрения развития отраслей и защиты потребителей. В свою очередь, Министерство экономического развития далеко не всегда синхронизирует задаваемые приоритеты тарифной политики и инвестиционные потребности, которые определяют отраслевые ведомства, с теми параметрами изменения цен, которые оно прогнозирует.
Илья Долматов, директор Института проблем ценообразования и регулирования естественных монополий НИУ ВШЭ