Не прокатило

"Власть народу!", "Долой Путина!", "Верните наши льготы!" Это лозунги зимы 2005 г., когда протестовать на улицы вышли пенсионеры. Причина — замена натуральных льгот денежными выплатами, вошедшая в новейшую историю страны как самая неудачная реформа.

Тот год в России впервые начался с официальных десятидневных рождественских каникул. Одновременно вступил в силу федеральный закон № 122, по которому льготники, имеющие право на бесплатные лекарства, проезд в транспорте и скидки на услуги ЖКХ, должны были начать платить за все это полную цену, получая от государства денежную компенсацию. "Случайное совпадение: каникулы и монетизация льгот никак не были связаны", — уверен зампред думского комитета по труду и социальной политике, депутат от "Справедливой России" Олег Шеин.

Хотя изменение системы льгот заранее освещалось в СМИ, смысл термина "монетизация" пенсионеры осознали только тогда, когда их перестали пускать в транспорт по пенсионному удостоверению. Первыми вышли на шоссе жители подмосковных Химок — 10 января они на 2,5 часа перекрыли движение на Ленинградском шоссе. Для разгона митинга туда были направлены милиция и ОМОН. Впрочем, правоохранители не рвались воевать со стариками — их самих ведь тоже лишили бесплатного проезда. А 13 января в Красногорске 300 пожилых людей остановили движение на Волоколамском шоссе, пока их не уговорили разойтись областные чиновники. Акции протеста распространились по большей части страны — митингующие блокировали не только дороги, но и офисы органов власти. Самой массовой была демонстрация в Санкт-Петербурге, где половина населения имеет право на льготы (одних блокадников в Северной столице проживало 200 000 человек). Митингующие, требуя отставки президента, правительства и губернатора, перекрыли Невский и Московский проспекты. Всего в январе — феврале 2005 г. на улицу вышло около 500 000 человек, говорит Шеин. Волна гнева обошла стороной лишь 16 регионов в Сибири и на Урале, где льготы было решено не монетизировать — закон это позволял.

Протестовали не только пенсионеры, труженики тыла и ветераны труда, потерявшие право бесплатного проезда на городском транспорте и скидки на оплату жилищно-коммунальных услуг. Льгот лишились жертвы сталинских репрессий 1930—1950-х гг., ликвидаторы аварии на Чернобыльской АЭС, судьи, судебные приставы, таможенники, налоговые инспектора, милиционеры. Инвалиды выходили на манифестации против урезания льготы на поездки в поездах дальнего следования — новый закон оставил им только бесплатный проезд к месту лечения раз в год и бесплатную электричку. Работники милиции в ответ на требование оплатить билет вызывали вооруженное подкрепление и арестовывали контролеров (такие случаи зафиксированы, например, в Калининградской области). К началу реформы в стране насчитывалось 236 льготных категорий граждан. По официальной статистике, с учетом членов семей льготников реформа 2005 г. затронула материальное положение около 45 млн человек. Причитающаяся компенсация не уравновешивала потери. "Я теперь даже к дочери в Москву из Клина не могу доехать! — цитировала "Комсомольская правда" участницу акции в Химках. — Компенсацию дали взамен льгот 800 руб.! Это что, деньги? Автобус в столице стоит 11 руб., метро — 13. Электричка до Москвы — 75. Итого в один конец 100 руб. Всей компенсации хватит на четыре поездки в столицу! А еще надо лекарства купить! Как жить?"

Последние из могикан

Массовые льготы — наследие поздних лет социализма и первых лет экономических реформ, напоминает научный руководитель Высшей школы экономики (ВШЭ) и бывший министр экономики Евгений Ясин, так государство компенсировало свою неспособность обеспечить достойный уровень жизни пенсионерам и работникам бюджетной сферы.

"Конечно, еще в начале 1990-х было понятно: все льготные цены должны быть доведены до рыночного уровня, а натуральные льготы ликвидированы. В рыночной экономике по-другому не бывает. Просто тогда на повестке дня стояли вопросы поважнее и денег не было, — объясняет он. — Но в начале XXI в. у государства средства на замену льгот уже были". Монетизация льгот без колебаний была включена Центром стратегических разработок в пакет реформ для первого президентского срока Владимира Путина. Однако обсуждение концепции между ведомствами затянулось до 2004 г., когда Путин уже баллотировался на второй срок — совсем неуместное время для социальных преобразований, с точки зрения властей. Но дальше тянуть было нельзя. "Без монетизации льгот "..." в принципе невозможно было дальнейшее нормальное функционирование и бюджетной, и социальной системы. Более того, мы с этой реформой задержались на несколько лет. Среди других республик бывшего Советского Союза мы остались последними из могикан, кто не навел порядок в этой сфере", — признавал министр промышленности и энергетики Виктор Христенко, посетивший редакцию "Ведомостей" в январе 2005 г., когда по всей стране бушевали страсти. Так что работа над самим законом заняла у чиновников всего пару месяцев и в Думу его вносили в спешке, незадолго до окончания весенней сессии, свидетельствует председатель комитета по труду и социальной политике Андрей Исаев.

В ноябре 2004 г. его комитет после парламентских слушаний обратился в правительство с предупреждением: страна к реализации закона № 122 не готова. Спецслужбы тоже понимали последствия ухудшения материального положения населения, утверждает источник "Ведомостей" в одном из региональных управлений ФСБ: "И мониторинг настроений населения накануне монетизации велся, и о возможности выступлений наверх докладывалось".

С другой стороны, правительство не просто отменило льготы, а взялось компенсировать их деньгами. Деньги же у государства на шестом году благоприятной конъюнктуры сырьевых рынков водились в изобилии. "Социальные расходы увеличились втрое (по первоначальному плану реформы до 250 млрд руб. — "Ведомости"), а при этом по всей стране демонстрации протеста!" — восклицает Исаев. Но тут, как в авиакатастрофах, сложилось несколько факторов.

Скупой платит дважды

Прежде всего тарифы на услуги естественных монополий с начала 2005 г. подскочили на 23% (за весь 2004 год они выросли на 21%), и это автоматически привело к удорожанию жилищно-коммунальных услуг. "Это было связано с расширением инвестиционных программ естественных монополий — газовой отрасли и электроэнергетике нужны были деньги на обновление основных фондов. Большинство предприятий жилищно-коммунального хозяйства к этому моменту были убыточными, на решение их проблем тоже требовались деньги", — описывает картину Андрей Шаронов, в то время первый замминистра экономического развития. А выделенные правительством денежные компенсации — федеральным льготникам, например, полагалось 650 руб. в месяц — повышения стоимости услуг ЖКХ не учитывали.

Более того, правительство, решившись на столь важную реформу, сначала просто пожалело денег, констатирует Ясин: "Финансовый расчет был, прямо скажем, экономный. А ведь надо было давать в полтора-два раза больше, чем стоили льготы, чтобы люди сразу почувствовали выигрыш и приняли реформу. За это стоит заплатить. Особенно если деньги в бюджете есть". Многие губернаторы тоже решили воспользоваться случаем, чтобы сэкономить, отмечает Исаев: "Региональные власти начали отменять все льготы подряд, ссылаясь на 122-й закон (хотя он этого вовсе не предусматривал). Надеялись, что и так прокатит". В результате такой экономии люди получали на руки в несколько раз меньше денег, чем стоил тот же проездной билет: в Петербурге в зависимости от категории льготников — по 230 или 350 руб. вместо требующихся 600, а в Нижнем Новгороде — всего 50 руб. на месяц при стоимости одной поездки 5—7 руб. Вдобавок большинство регионов, решивших проводить монетизацию, начали выплачивать компенсации не до, а после вступления закона в силу, когда льготников уже перестали пускать в общественный транспорт без денег. В ряде случаев (Нижний Новгород, Коми-Пермяцкий округ) к середине января было выплачено менее половины компенсаций. Спешно напечатанные льготные проездные власти раздавали только после того, как недовольные граждане выходили на уличные митинги, — заблаговременно ничего предусмотрено не было. Да и с самими льготниками власти эту реформу в процессе подготовки не обсуждали и психологические ее последствия для людей старшего поколения, воспринимавших льготы как награду за их прежние заслуги, совершенно не учитывались, отмечает Ясин. "Вспомните, в каком политическом контексте проводилась реформа: триумфальное избрание Путина на второй президентский срок, новое правительство с заметно ослабленной системой сдержек и противовесов (и, следовательно, недостаточной обратной связью с обществом) — и Госдума, одобряющая почти все решения правительства", — говорит президент Центра стратегических разработок Михаил Дмитриев.

"В конце концов власти за все это и заплатили. Только когда уже дело было безнадежно испорчено", — резюмирует Ясин. По итогам 2005 г. расходы федерального бюджета на монетизацию составили 540 млрд руб. — в два с лишним раза больше, чем предполагалось вначале.

За успех безнадежного дела

"Да, в первые четыре года работы в правительстве за мной закрепилась слава ретрограда за торможение пенсионной реформы, зато в последующие четыре года — революционера благодаря монетизации льгот" — такой неожиданный комментарий дал "Ведомостям" бывший министр здравоохранения и социального развития Михаил Зурабов, назначенный ответственным за исполнение этой реформы.

"Не дай бог в перспективе нам таких революционеров: за огромные деньги правительство получило только колоссальные политические издержки, а старую систему льгот изменить при этом так и не удалось, — парирует его давний оппонент Дмитриев. — Если оценивать по числу получателей, то монетизации подверглась в лучшем случае треть федеральных льгот — в основном на санаторно-курортное обеспечение и частично на лекарства (там люди могли выбирать между денежной компенсацией и лекарствами по льготному рецепту)". При этом сами получатели федеральных льгот составляли примерно треть от их общего числа — остальные получали льготы от регионов, напоминает он.

Ясин замечает, что Зурабов, назначенный министром в 2004 г., исполнял реформу, придуманную не им, и виноват разве что в том, что не набрался смелости потребовать в правительстве столько денег, сколько было нужно в действительности. Но Ясин, как и Дмитриев, убежден, что цели этой реформы не достигнуты. "И это одна из неудач второго президентского срока Путина. Причем такая, которая вошла в память поколения", — сожалеет научный руководитель ВШЭ.

В январе 2005 г., по данным фонда "Общественное мнение", рейтинг доверия Путину упал с 47% до 43%. Власти как могли пытались смягчить последствия своих ошибок. "Во время протестов против монетизации льгот для правоохранителей действовала общая установка — по возможности избегать силовых действий", — отмечает собеседник "Ведомостей" из регионального УФСБ. "Вопрос, чтобы возбуждать уголовные дела в отношении бабушек и дедушек, даже не ставился", — признался тогда журналистам прокурор Московской области Иван Сыдорук.

Наконец, монетизация транспортных льгот в России была по факту отменена, констатирует Дмитриев: "Гражданам стали выдавать бесплатные проездные билеты, хотя первоначально речь шла о выплате денежных компенсаций для оплаты проезда. Я сам часто пользуюсь электричкой и наблюдаю, как пенсионеры и ветераны из Москвы и Подмосковья получают бесплатные проездные билеты в транспортных кассах, предъявляя удостоверения".

О чувствительных для граждан социальных реформах после 2005 г. забыли надолго, в какой-то степени этому способствовали приоритетные национальные проекты, о начале которых президент Путин объявил в августе 2005 г. (подробно о них "Ведомости" рассказывали в предыдущем выпуске "Хроник 1999—2009"). "Осторожная позиция власти в социальной сфере во время нынешнего кризиса — урок, извлеченный из истории с монетизацией", — уверен депутат Исаев.

Только это не означает, что замороженные реформы не придется делать никогда, замечает Ясин. Ведь перекрестное субсидирование в электроэнергетике и газовой отрасли сохраняется до сих пор: гражданам свет и газ обходятся дешевле, чем промышленности, при этом газ на внутреннем рынке продается дешевле в несколько раз, чем на внешнем. "Поэтому сейчас российская экономика работает менее эффективно, чем если бы она была построена на каких-то общих рыночных принципах, в едином ключе, на таких принципах, когда люди получают зарплаты, позволяющие им оплачивать все услуги самостоятельно, — рассуждает бывший министр. И заключает: — Надо было просто повысить пенсии и зарплаты бюджетникам — пользы для дела было бы гораздо больше".