Эксперты Вышки проанализировали организацию регламентированных закупок в России
В Высшей школе экономики подготовлен доклад «Регламентированные закупки в России: как повысить стимулирующую роль расходов бюджетов и регулируемых компаний». Эксперты отмечают, что сфера закупок демонстрируют серьезные проблемы и неэффективность, потому нуждается в модернизации.
Доклад подготовлен большим авторским коллективом, ответственным редактором стала глава департамента прикладной экономики, профессор Светлана Авдашева. Он суммирует результаты исследований по теме регламентированных закупок, проведенных за последнее десятилетие в НИУ ВШЭ.
В докладе констатируется стремление России к универсальной регламентации процедур, распространяющейся на закупки разных товаров разного объема разными покупателями. Это сопровождается неблагоприятными последствиями нескольких типов. Невозможно выбрать процедуру, позволяющего отобрать лучшего поставщика с лучшими условиями. Избыточное число процедур ведёт к избыточным издержкам администрирования и на стороне покупателей, и на стороне поставщиков. Снижается результативность мониторинга и контроля соблюдения законодательства и расследований нарушений законодательства.
Половина конкурентных процедур не привлекает более чем одного поставщика. Большая часть конкурентных процедур имитируется: заказчики имеют в виду конкретного поставщика. Заказчики и поставщики в госзаказе всё чаще указывают на широкое распространение недобросовестного исполнения договорных обязательств – нарушение сроков поставки и поставку некачественных товаров, работ, услуг. Снижение качественных характеристик сочетается с отсутствием снижения цен.
Многие проблемы закупок заложены в саму структуру требований закона о госзакупках (44-ФЗ). «Приоритетом является борьба с коррупцией, а не эффективные закупки, при презумпции склонности к коррупции каждого поставщика», – говорится в докладе.
Единственным способом противодействовать коррумпированному заказчику и поставщику-взяткодателю становится внедрение процедур закупки, делающих возможным сплошной внешний контроль и минимизирующий произвольные решения заказчика. Более простые и автоматизированные процедуры рассматриваются как более конкурентные.
Однако дизайн процедур базируется на предположениях, противоречащих данным экономической науки – как теории, так и результатам эмпирических исследований.
«Законодательные требования отражают не представления о конкурентных закупках, а иллюзии утрированного либерализма», – полагают авторы.
Избыточная – как по содержанию, так и по масштабу распространения, – жёсткость действующего законодательства порождает феномен невинных нарушителей: заказчиков и поставщиков, манипулирующих законодательными требованиями не для собственного обогащения, а для повышения эффективности закупок.
Авторов доклада беспокоит тот факт, что значительная часть предлагаемых новаций законодательства не решает, а усугубляет проблемы регламентированных закупок. Благодаря этому снижается положительное влияние закупок на совокупный спрос в российской экономике, столь необходимый сегодня. В отношении развития регламентации государственных закупок и закупок регулируемых компаний – Россия стоит перед выбором из двух альтернатив, полагают эксперты Вышки.
Первая альтернатива – продолжать совершенствовать режим регулирования в направлении более тщательного контроля за соблюдением процедур, которые предотвращают масштабную коррупцию и воровство, но делают это ценой устранения дискреции закупающего и при крайне высоких затратах на систему внутреннего мониторинга соблюдения закона и внешний контроль. В этой логике политика в отношении государственных закупок развивается более двадцати лет, с момента принятия первого закона о регламентации государственных закупок в 1997 году.
Вторая альтернатива – признать, что принятый в России подход к построению системы закупок порождает слишком высокие трансакционные затраты. Авторы считают, что лучшей была бы система, в центре которой лежало бы несколько простых идей, которые не оспариваются нигде в мире.
Первая – о неоднородности объектов закупок, покупателей, условий закупок и задач, которые решают конкретные закупки, или серия закупок. Вторая – о принципиальной неполноте контрактов, которая оказывает тем большее влияние на решения участников, чем более объект контракта подвержен неопределенности. Третья – о неразрывной связи дискреции, ответственности и положительного результата, и о том, что и государственная власть, и государственные компании имеют в своем арсенале не менее действенные инструменты воздействия на ответственных сотрудников, нежели внешний контроль, адресованный процедурам. Четвертая – о невозможности полного контроля и об ограниченности ресурсов на контроль, которые также следует размещать оптимально. Пятая – о том, что все действия, которые способствуют эффективному размещению ресурсов и снижению издержек (в том числе неявных), – создают конкуренцию, а действия, которые издержки повышают – конкуренции не способствуют. Шестая – о том, что потери от коррупции безусловно нежелательны, но в конечном итоге потери от процедур, создающих дополнительные издержки, не лучше.