Государственно-частное партнерство: на пути к эффективности

21—22 октября состоялась Международная конференция "Государственно-частное партнерство: новые возможности для развития инфраструктуры в странах с переходной экономикой". Форум был организован Высшей школой экономики, Государственной корпорацией "Банк развития и внешнеэкономической деятельности" и Европейской экономической комиссией ООН.

Необходимо дать четкое определение государственно-частного партнерства (ГЧП) в российском законодательстве. Это позволит установить предмет регулирования, устранить нормативно-правовые и административные барьеры для его развития. Попытки отдельных субъектов Российской Федерации самим законодательно определиться с регулированием ГЧП могут лишь частично компенсировать этот недостаток. Тиражирование региональных законодательных инициатив неизбежно войдет в противоречие с федеральным законодательством и может усугубить ситуацию. Видимо, следует принять специальный закон о формах и механизмах ГЧП, допускаемых в Российской Федерации.

Об этом заявил ректор Государственного университета — Высшей школы экономики (ГУ-ВШЭ) Ярослав Кузьминов, выступая в московском Центре международной торговли на открытии Международной конференции "Государственно-частное партнерство: новые возможности для развития инфраструктуры в странах с переходной экономикой". Этот форум, созвавший представителей Администрации президента России и членов правительства РФ, представителей федеральных, региональных органов власти и муниципальных образований, ученых различных стран мира, представителей бизнес-сообщества, руководителей крупных отечественных и зарубежных корпораций, был организован ГУ-ВШЭ, Государственной корпорацией "Банк развития и внешнеэкономической деятельности" (Внешэкономбанк) и Европейской экономической комиссией (ЕЭК) ООН. Всего форум собрал более 600 участников из 30 стран, имеющих членство в ЕЭК ООН и Экономической и социальной комиссии ОНН для Азии и Тихого океана (ЭСКАТО), а также представителей Всемирного банка, Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР) и Европейского инвестиционного банка (ЕИБ).

Необходимость более полного использования ресурсного и интеллектуального потенциала частного сектора в общественных сферах деятельности и зонах традиционной ответственности государства, продолжал ректор ГУ-ВШЭ, привела в последние годы к развитию государственного частного партнерства. Около 15—20 процентов инвестиционных проектов, реализуемых рядом государств, например, Канадой или Великобританией, осуществляются именно на принципах ГЧП.

В то же время, по данным Всемирного банка более 50 процентов проектов ГЧП при своем воплощении в жизнь сталкиваются с системными проблемами. Естественно, для каждой страны набор таких проблем специфичен. В России они связаны с отсутствием определения в законодательстве ГЧП как объекта государственного регулирования, с неэффективным использованием государственной собственности частными операторами и нерациональным расходованием бюджетных средств, со сложностью урегулирования прав на объекты интеллектуальной собственности, созданных с использованием бюджетных средств, прежде всего, при владении, использовании и распоряжении результатами НИОКР.

Имеет место и "барьер некомпетентности", недостаточной информированности участников о возможных моделях партнерских отношений и способах их оптимизации. В отечественных и международных аналитических материалах отмечаются типичные ошибочные трактовки ГЧП, которые ведут к резкому увеличению рисков неэффективности проектов.

Так, неверно считать, что государственно-частное партнерство — это любое взаимодействие власти и бизнеса, не требующее специального нормативного и организационно обеспечения, что ГЧП — это инструмент совершенствования управления исключительно материальными активами и объектами.

Заблуждением является и мнение о том, что государство в государственно-частном партнерстве может получить социально-значимые объекты и с их помощью предоставить обществу услуги, не затратив при этом существенных средств и ничем не рискуя.

Помимо выполнения обязательств по контракту, от государства требуются дополнительные политические усилия, связанные с урегулированием более широкого контекста отношений общества и бизнеса к конкретному проекту ГЧП.

Кроме того, бытует заблуждение, что развитие ГЧП не требует специальных компетенций государственных и муниципальных служащих и, следовательно, вложения в их подготовку не нужны.

Такого рода ошибки в отношении трактовки государственно-частного партнерства приводят к неудачам при реализации проектов, формированию негативного отношения к ним и, как результат, к неэффективному использованию потенциала этого механизма.

Возможно, в нашей стране эти погрешности проявляются с наибольшей очевидностью, поскольку, по данным Deloitte&Touche, Россия еще находится в самом основании возрастающей "кривой готовности" государств к реальному внедрению механизмов ГЧП (Deloitte Research: Closing Infrastructure Gap, 2007).

Не менее важно установить и декларировать приоритетные предметные области для инициирования и поддержки ГЧП в отраслях, субъектах федерации, муниципалитетах. Такими предметными областями, помимо традиционных, могут быть природоохранная деятельность, здравоохранение, общественный транспорт, ряд других социальных сфер, а также внедрение (коммерционализация) результатов НИОКР, финансируемых за счет бюджета, работы в области создания и функционирования Электронного правительства.

Следует разработать и апробировать эффективные процедуры разработки и обсуждения проектов ГЧП с привлечением тех представителей гражданского общества, интересы которых этот проект прямо и косвенно затрагивает. Разработке контрактной документации по проектам ГЧП должно в ряде случаев предшествовать общественное обсуждение (экспертиза) ожидаемых результатов.

Необходимо, кроме того, развитие программ повышения квалификации кадров в области государственно-частного партнерства как для государственных и муниципальных служащих, так и для специалистов частного сектора.

Сегодня вопросы взаимодействия государства и бизнеса затрагиваются во многих учебных программах, однако целостного представления о моделях, формах и технологиях управления процессом ГЧП слушатели не получают. Да это и не формулируется как задача или даже как одна из задач. Одна из причин подобного положения дел состоит в том, что тематика ГЧП "выпала" из планов профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих, специалистов. По всей видимости, ее нужно включить в качестве отдельного раздела в структуру государственного и муниципального заказа на разработку учебно-методического обеспечения и организацию образовательного процесса.

Экспертные оценки спроса на образовательные программы по тематике ГЧП показывают, что их аудитория составляет около 350—400 человек в год для федерального уровня исполнительной власти и около 20 тысяч специалистов ежегодно для регионального и муниципального уровней. Немалый интерес такие программы представляют и для бизнес сообщества.

Образовательные программы по вопросам ГЧП могут быть эффективны, если они разрабатываются и реализуются совместно образовательными, исследовательскими учреждениями и институтами развития, обладающими богатым практическим опытом. Ориентируясь на эту "кооперативную" модель, ГУ-ВШЭ при поддержке Европейской экономической комиссии ООН и с участием специалистов Внешэкономбанка этим летом приступила к реализации программы и провела первый 72-х часовой курс, собравший представителей 12 регионов России.

Актуальным является также развитие аналитических исследований государственно-частного партнерства, проведение международных и межрегиональных сопоставлений эффективности проектов в целях раскрытия лучшей практики и ее распространения.

Участников конференции "Государственно-частное партнерство: новые возможности для развития инфраструктуры в странах с переходной экономикой" также приветствовал председатель Внешэкономбанка Владимир Дмитриев, исполнительный секретарь ЕЭК ООН Марек Белька.

Ректор ГУ-ВШЭ выразил уверенность в том, что результаты дискуссий на конференции (она завершилась 22 октября) позволят российским и зарубежным коллегам пополнить понятийный арсенал и инструментарий государственно-частного партнерства, выработать действенные рекомендации по развитию этого механизма.

По итогам форума его участники одобрили заключительный документ "Движение вперед", в котором, в частности, предложено пригласить ЕЭК ООН к сотрудничеству с ГУ-ВШЭ, чтобы завершить разработку обучающих модулей по ГЧП и адаптировать их к национальной специфике разных стран.

Николай Вуколов, Новостная служба портала ГУ-ВШЭ