• A
  • A
  • A
  • АБВ
  • АБВ
  • АБВ
  • А
  • А
  • А
  • А
  • А
Обычная версия сайта

Сюжеты муниципального мироустройства

11 февраля в Высшей школе экономики прошел круглый стол «Административно-территориальное устройство России и местное самоуправление».

Являются ли муниципалитеты силой, способной решать повседневные проблемы граждан? А готовы ли сами граждане к тому, чтобы, самоорганизуясь, активно защищать свои интересы? Кто и почему идет во власть на местном уровне? И что такое вообще — местное самоуправление?

На эти и многие другие вопросы попытались дать ответы участники круглого стола «Административно-территориальное устройство России и местное самоуправление», который состоялся 11 февраля в ГУ-ВШЭ по инициативе редакции издаваемого в Высшей школе экономики журнала «Вопросы государственного и муниципального управления».

Открывая заседание, первый проректор ГУ-ВШЭ, главный редактор этого журнала Лев Якобсон отметил, что издание постоянно уделяет внимание проблемам местного самоуправления в России, и судя по публикациям, в этих вопросах есть «достаточно болезненные сюжеты, по которым нужно определяться концептуально». Именно поэтому и было решено провести такой круглый стол. В России есть сложившееся административно-территориальное устройство, и обсуждение проблем ведется тоже в уже сложившихся рамках. «Однако это не единственный путь, и тема сегодняшней дискуссии позволяет выйти за эти рамки», — сказал первый проректор.

Выступивший затем на круглом столе ординарный профессор, заведующий кафедрой местного самоуправления ГУ-ВШЭ Симон Кордонский сообщил, что в течение четырех лет экспертами Высшей школы экономики совместно с коллегами из ряда других научных и образовательных организаций проводит в европейской части России исследования по этой тематике ( проект стал возможен, благодаря гранту Общественной палаты РФ и финансовой поддержке со стороны Научного фонда ГУ-ВШЭ). Результатом работы стала монография «Муниципальная Россия», в которой рассмотрены многие проблемы, связанные с местным самоуправлением. «После этих исследований возникли сомнения в том, что действия по реализации ФЗ-131 «О местном самоуправлении» направлены на создание такого самоуправления», — откровенно заметил ординарный профессор. Этот закон, по словам С. Кордонского, стал своего рода «спусковым крючком», нажатие на который породило вал социальных, экономических и административно-территориальных, процессов, трудно фиксируемых, «поскольку для этого нет адекватного понятийного аппарата». Попытки создания такого аппарата дали неожиданные результаты! Так, студент 4-ого курса факультета государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ Артемий Позаненко выяснял, какие административно-территориальные единицы созданы в стране во исполнение ФЗ-131. И обнаружилось, в частности, что при видимой унификации административно-территориального деления и местного самоуправления, зафиксированной в документах, «в реальности наблюдается хаос». К примеру, город-курорт Анапа Краснодарского края включает в себя восемь сельских округов и городской округ «Новая Земля» с населением 2,5 тысячи человек. Выявлены и другие подобные примеры. «Нам кажется, что такого рода "феномены", возникающие в результате применения ФЗ-131, не являются местным самоуправлением по сути своей, как бы их не определять канонически». В идеале, по мнению С. Кордонского, органы местного самоуправления сейчас заботятся о благе народа. «И они действительно об этом благе заботятся, но только под народом понимается весьма ограниченная часть населения, — заметил оратор. — Это люди, в той или иной мере зависящие от местного, федерального или регионального бюджетов. Активное же население не принимает участия в местном самоуправлении и в основном занимается так называемым «отходничеством», которое нигде еще толком не изучено, хотя примерно половина населения большой части территорий находится в «отходе». («Отходники» — это местные жители, которые в поисках работы уезжают в столичные центры, где в течение какого-то времени зарабатывают деньги, а потом возвращаются в родные места, чтобы кормить семьи).

О том, как фактически обстоит дело с общественной активностью населения муниципалитетов и каково влияние на него местной власти, рассказал первый заместитель декана факультета государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ Юрий Плюснин. Данные, которые он привел, основаны на массовых выборочных опросах населения, проживающего в десяти городских округах, десяти городских поселениях, шести сельских поселениях, объединенных еще и тринадцатью районами. Всего опросами было охвачено 1235 человек. Представленный анализ был подготовлен специально для круглого стола. Каково же отношение власти к общественной солидарности и как в реальности власть содействует развитию такой солидарности на местном уровне? Что собой, по мнению самих граждан, представляет общественная активность? Ю. Плюснин зачитал несколько тезисов из своего отчета, которые сводятся к следующему: муниципальное управление вовсе не основывается на местном самоуправлении. А поскольку оно представляет собой местный уровень государственной власти по факту, то отношение местной власти к проблеме развития общественной активности, которая должна бы быть основанием для собственно организации и деятельности органов местного самоуправления, вполне определенное: «местная власть не заинтересована в такой активности, а заинтересована в достаточно активном и постоянном подавлении таковой». Причем, это подавление проявляется в виде двух стратегий, которые выявляются скорее путем экспертных оценок, нежели формализованных процедур.

Первая стратегия основана на контроле за местной общественной активностью на уровне, безопасном для администрации, который был бы легко используем для различных задач, далеко не всегда связанными с политическими, административными и частными целями. Механизм такой поддержки включает в себя так называемую «угнетающую ресурсную поддержку», что видно на примере многих муниципалитетов, когда там «выделяется вспомоществование в размере 200 рублей в год и люди считают это вполне приличной поддержкой их активности, направленной на поддержку местной власти». Вторая стратегия представляется «более хитроумной», когда общественные активности в «начале своего развития подкармливаются и поддерживаются местной властью с целью переориентации этой активности на иные направления». Так, например, «краеведческая активность переориентируется на активность политическую, краеведы начинают заниматься политической деятельностью, поддерживают какого-то кандидата на выборах в местные органы власти, как это и было недавно в Вышнем Волочке». Этими двумя стратегиями местная власть и ограничивается в поддержке общественной активности.

Бытует мнение на различных уровнях, продолжал Ю. Плюснин, что сама общественная активность низка. Но дело обстоит далеко не так. Ответы на поставленные вопросы показали одну и ту же картину: на прямой вопрос: «Насколько велика общественная активность людей?» 85 процентов респондентов ответили, что население действительно не активно. Но в тоже время 15 процентов полагает, что его активность достаточно велика и направлена на достижение конкретных целей. При этом из этой группы лишь 2 процента считает, что имеет место реальное развитие местного самоуправления. Второй косвенный вопрос звучал так: «Насколько велика готовность людей выступать в защиту своих прав и свобод перед местной и государственной властью?». И тут 84 процента считают, что нет такой готовности, что люди неспособны защищать свои права, но 12 процентов указывают, что активность есть, что негосударственные организации (НГО) существуют и они защищают права местного населения «в специфических сегментах», а 4 процента полагают, что люди отстаивают свои права, «делая это весьма эффективно».

А каковы общественные организации в городе? В малых и средних городах зафиксировано наличие большого количества общественных организаций. В сумме в 20 городах с населением в среднем 50–60 тысяч человек по названиям насчитывается 328 организаций. Это не политические организации (было названо всего 8 организаций, решающих внутренние районные задачи политического характера), а творческие, краеведческие, досуговые, спортивно-туристические, садоводческие. То есть, организации, в которых люди участвуют, достаточно активно, заметил Ю. Плюснин, «и этот момент представляется достаточно важным, поскольку это хорошая база для развития и гражданской активности населения».

Какова же структура и состав местной общественной активности? Ключевым вопросом для оценки уровня общественной активности был вопрос: «Сколько времени вы готовы добровольно потратить на участие в акциях по уборке мусора и благоустройству своего города, села?» И выявилось, что подавляющее большинство — 91 процент готов к участию (только 9 процентов не намерены тратить свое время «на такую ерунду»). В составе этой подавляющей группы 2/3 респондентов — 66 процентов — с охотой готовы принять участие в общественных работах, при этом 40 процентов «сделают это непременно, без всяких условий».

Основными активистами в общественном смысле, как принято считать, являются молодежь, пенсионеры и интеллигенция. Но так ли это на самом деле? Если рассмотреть структуру ответов людей по их самооценкам в соотношении с их паспортными данными, то дело выглядит иначе. «Если взять десять структурных вопросов, характеризующих общественную активность людей, и десять так называемых "паспортных" вопросов, то выделяется факторная структура из семи содержательных факторов, при этом пять факторов привязывают общественную активность к определенным категориям населения и профессиональным параметрам людей», — сказал Ю. Плюснин.

Выяснилось, что на первом месте стоят бюджетницы-активистки, женщины среднего и старшего возраста, местные жительницы с высоким уровнем образования, служащие в государственном секторе. Они активно участвуют в НГО, хорошо осведомлены об имеющейся активности и готовы принять участие в любых видах деятельности. Эта категория в большой мере удовлетворена деятельностью местной власти.

Вторая категория полярна первой. Это — пассивные пенсионеры, коренные жители малых городов и сел, почти всю жизнь прожившие в своем городе. Они считают, что гражданская активность населения крайне низка, что люди неспособны выступать в защиту своих прав и свобод. Эта категория плохо осведомлена о наличии в городке НГО и не намерена тратить время на общественные дела.

К третьей категории относятся работяги-мужики, идеалисты-мечтатели. Это мужчины разного возраста со средним и средне-специальным образованием, работающие в сфере материального производства, в частном или смешанном секторе экономки. Они высоко оценивают как гражданскую активность населения, так и готовность жителей выступать в защиту своих прав и свобод и готовы активно участвовать в различных видах общественной деятельности.

Наконец, к четвертой категории относятся низко статусные женщины из производственного сектора с низким уровнем образования, нуждающиеся, жители городских округов, предпочитающие экономические решения социально-политическим. Для них гражданская активность неактуальна, они озабочены проблемой выживания.

Факторный анализ, очищенный от влияния «паспортных» параметров показал, что женщины-бюджетницы готовы для любой активности и их активность носит конструктивный характер. Второй фактор — это «фактор малых муниципалитетов», он характеризует специфическую активность жителей малых городов и сел, готовых принимать участие в добровольных акциях, но не считающих, что население готово отстаивать свои права и свободы. Это люди, вполне удовлетворенные местной властью, и использующие такой единственный реальный инструмент налоговой политики, как самообложение.

Третий фактор — это активисты-правозащитники, мужчины и женщины, готовые участвовать в акциях по защите своих прав. При этом акцент ими делается на расширение прав местных сообществ, но приоритет отдается экономическим, а не социальным программам. Четвертый фактор ортогонален третьему: это также активисты, но борцы за правильную социальную политику на местном уровне.

Эти данные указывают на позиции власти и населения. «Реальность, которую мы видим по самооценкам людей, не соответствует ни представлениям власти, ни той деятельности власти, которую эта власть осуществляет в отношении своего же местного сообщества, и которое должно бы ее поддерживать и развивать», — резюмировал Ю. Плюснин.

Предваряя дальнейший ход работы круглого стола, Л. Якобсон заметил, что уже в первых выступлениях обозначились два направления, выраженные в следующих вопросах. Что означает сегодня местное самоуправление в своем реальном бытовании, а не в том, что прописано в законе? В какой мере муниципалитеты на местах представляют интересы людей? Что такое гражданская активность на местном уровне? И в какой степени сами граждане готовы отстаивать свои права и интересы?

На эти вопросы попытался ответить заведующий кафедрой управления территориальным развитием Академии народного хозяйства при Правительстве РФ Вячеслав Глазычев. Он, в частности, предложил взглянуть реально на действующее местное управление, которое, по его мнению, «является пародией на "local government" в англо-германской традиции и предстает с прошлого года частью государственного управления и политической системы». Он напомнил в связи с этим, что «с прошлого года в целом ряде мест на сельские поселения был распространен принцип выборов совета по партийным спискам. Эта машина привела в действие все структурные бизнес-интересы, сплавленные с властью». В. Глазычев привел в связи с этим в пример крупное село в Челябинской области с населением более 1000 человек, достаточно удаленное — на сто километров — от города, чтобы существовать в ситуации автономного бытия. «Единственным работодателем в селе выступает крупный санаторий, подмявший под себя бывший колхоз с его подсобным хозяйством, в котором более 500 рабочих мест. В селе традиционно существовал сильный Совет, представлявший интересы местного населения. Задача состояла в том, чтобы использовать эту новую машину и не пустить туда «лишних» людей. Все было сделано элементарно: была создана ячейка «Единой России», а для обеспечения видимости соревновательности — фальшивая ячейка КПРФ, отличающаяся от реально существующей, находящейся в оппозиции... Даже на таком микропространстве возникла комбинация, по отношению к которой жители, разумеется, были отчуждены еще более, чем когда-либо ранее. Такой механизм работает достаточно эффективно в населенных пунктах где-то до уровня 100–150 тысяч человек... Только с этого уровня возникает шанс конкурирующих партийно-хозяйственных групп, которые тем самым создают поле, где партийные "машинки" могут участвовать в местной политической борьбе».

Во многих небольших городах, указал далее В. Глазычев, имеются глубокие социальные дифференциации между категориями населяющих их граждан. К числу таких городов относятся и наукограды — наследие советской эпохи, — в которых фактически, по словам докладчика, проживает «два населения». «Одно, унаследовавшее традиции шестидесятничества... А рядом — другое население того же города — дети строителей, возводивших эти города и научные объекты, и дети других "пришлых" людей. Это два сообщества, не терпящие друг друга, внешне поддерживают благопристойное сосуществование». И в этих городах тоже ведется борьба при выборах мэров, и таких ситуаций, достаточно специфических — множество. Фактическое сращивание местной власти, органов присутствующей там федеральной власти, прокуратуры, налоговых служб и прочих и овладение собственностью, которое этими группами произведено на огромном количестве территорий, «создало феодально-помещичью структуру». В то же время исследования в Пензенской области выявили корреляцию между тем, «были в этой области государственные крестьяне или крепостные». «Ученые случайно наткнулись на эту самую корреляцию, ибо такого никто не мог вообразить, спустя 150 лет после отмены крепостного права на Руси!», — сказал В. Глазычев.

По сути дела, происходит вытеснение даже тех «выморочных элементов управления», называемых самоуправлением, федеральными структурами. «В ряде районов, — заметил в связи с этим В. Глазычев, — где население сократилось с 26–27 тысяч человек до 20 тысяч, произошло одновременно четырехкратное увеличение численности сотрудников милиции, пятикратное увеличение всех прочих служивых людей и в этом отношении представленность локальной элиты обеспечивает абсолютный контроль за ситуацией, и либо отторжение и изгнание за пределы неугодных, либо их помещение в кутузку... В регионе с плотным и хорошо просматриваемым из Центра населением никаких шалостей на уровне районов быть не может, там все замкнуто на единую пирамиду». Если же ситуация чуть-чуть иная, то «появляется множество пирамидок, каждая из которых требует своего профилирования». Наконец, по убеждению В. Глазычева, клановые конструкции в регионах и на местах гораздо мощнее всех «формальных картинок».

В целом же, полагает ученый, получить какую-то цельную картину происходящего в городских, муниципальных и сельских поселениях весьма трудно. Но это только подчеркивает важность проведения различного рода исследований, в том числе, и полевых, которые в конечном итоге могут помочь представить всю полноту картины.

«Не очень понятно, — вставил ремарку С. Кордонский, — что происходит на уровне конкретных поселений, какие формы приобретет местное самоуправление. В целом-то картина и логика происходящего достаточно понятна: десять лет строили вертикаль власти и заботились о благе народа. Но реализованные инвестиционные проекты можно посчитать по пальцам. Все остальное конвертировано в ресурсы, имеющиеся в распоряжении местных элит. Эти ресурсы огромны. Мы подсчитали, что только с одного 14-километрового пляжа в Анапе в год собирают минимум миллиард долларов. А что же происходит в рамках всей страны? Эти ресурсы требуют капитализации либо в капитал, либо — во власть». И сейчас на местах во время выборов происходит, по убеждению С. Кордонского, «инверсия ресурсов, накопленных в ходе "распилки местными элитами бабла", предназначавшегося для блага народа, в реальную политическую власть». Поэтому с точки зрения большой политики там могут «возникать по-настоящему серьезные проблемы, поскольку в результате таких выборов к власти приходят люди трезвые, четкие, склонные к принятию жестких и конкретных решений, с которыми будет очень сложно договариваться».

Ольга Глезер (Институт географии РАН) привлекла внимание к ФЗ № 131. «Этот закон — данность, которая так же шагает по стране, как и "Единая Россия", — сказала она. — Это данность, которая все пространство страны делит на части, породила много не просчитанных последствий, плачевных еще и потому, что именно эти не просчитанные варианты развития привели к возникновению ситуаций, о которых сегодня рассказывали Глазычев и другие выступавшие». А что, собственно представляет собой, задалась вопросом О. Глезер, местная власть? Еще в советские времена, напомнила она, сложилась традиция использовать определение «на местах». При этом под «местами» понимались самые разнообразные территориальные и географические масштабы. «Но ведь территориальные образования с числом жителей 150 тысяч и 3 тысячи — это совершенно разные единицы с разными проблемами и механизмами их решения». Поэтому нельзя просто говорить, что «на местах не заинтересованы в местном самоуправлении».

Административно-территориальное деление — это тоже данность, в которой существует страна и которая обеспечивает преемственность статистики, что, по словам О. Глезер, «фантастически важно». Но в результате применения ФЗ-131 надвигается момент, «когда преемственность нашей статистики, даже убогой, несчастной статистики, оперирующей тремя с половиной показателями, может быть утеряна. Ибо все, что доселе измерялось по административно-территориальным единицам, очень скоро измеряться не будет вовсе. Вот почему весьма важно говорить именно об административно-территориальных единицах».

Что же произошло на стадии формирования муниципальных образований? «В силу объективных, а еще более — субъективных, причин на уровне городских и сельских образований сложившаяся административно-территориальная структура во многих субъектах федерации оказалась очень неудобной для формирования муниципальных образований. И люди, занимавшиеся таким формированием, сочли этот момент весьма благоприятным для того, чтобы отойти от этой сложившейся структуры. Причем сделали это еще хуже, чем то прописано в ФЗ-131: стали превращать административные районы в городские округа, как это сделано в Калининградской, Свердловской и Сахалинской областях. В течение 2005–2006 годов, то есть за два года с момента начала реализации закона, исчезли более 500 поселков городского типа, ставшие сельскими населенными пунктами». И все это имеет непосредственное отношение к тому, как устроена реальная жизнь на местности. Ибо при изменении статуса населенного пункта, при слиянии сельсоветов, «понятно же, что происходит с районными больницами, районными клубами и прочими объектами». Причем при анализе этой ситуации юристы исходят из концептуально неверного посыла. «Дело в том, — напомнила в связи с этим О. Глезер, — что еще ранее, в 1995 году, был принят закон о муниципальных образованиях, по которому уже были сформированы такие образования. И переходные положения ФЗ-131 составлены так, что нынешнюю реальность юристы соотносят не с многовековой, или пусть даже советской, или десятилетней давности историей административно-территориального деления, а с муниципальными образованиями, которые существовали по закону 1995 года. А отсюда проистекает много неправильных выводов». В результате практического выполнения положений закона ФЗ-131, отметила представительница Института географии РАН, «в наибольшей степени была искажена и претерпела наибольшие изменения та низовая структура, где как раз вмешательству государственной власти и партийному вмешательству можно было противостоять в наибольшей степени, где население могло самоорганизоваться». Вывод из всего этого таков: то, что наблюдается сейчас, — это «наложение неправильной концепции, заложенной в итоговом варианте ФЗ-131, на ее уродливую реализацию». Поэтому надо попытаться что-то в законе изменить, а задача гражданского общества состоит в том, чтобы независимо ни от чего, развивать на территориях местное самоуправление.

В ходе обсуждения прозвучали и мысли о целесообразности выработки точного определения того, что является местным самоуправлением. Александр Никулин, руководитель Центра крестьяноведения и аграрных реформ Интерцентра Московской Высшей школы социальных и экономических наук (МВШСЭН), отметил, в частности, что в таких предложениях имеется «и классическая традиция, и здравый смысл». Реальное самоуправление, по его мнению, возникает там, «где местная власть, местное население способны сформировать свой собственный бюджет». В России практически повсюду делать это невозможно. «Но меня всегда интересовало, — сказал Никулин, — почему же на уровне мелких поселений в России в массе своей дотационность всегда составляет примерно от 78 до 89 процентов. Видимо, государство находит какую-то стандартную цифру, по которой и строится бюджетный дефицит».

Нина Миронова (Институт экономики переходного периода) признала, что на современной муниципальной карте России есть много недоработок, что плохо отражается на ведении статистики, мешает ученым. «Но эта неправильность, — сказала она, - носит вторичный характер по сравнению с вопросом: как живется людям на земле?». Да, ФЗ-131 унифицирован, он не учитывает многообразие российского пространства, но даже если сейчас начать создавать большое количество различных типов муниципалитетов, то это, по мнению Н. Мироновой, «едва-ли приведет к чему-то конструктивному». Важно «отталкиваться» не от названий, не от типологии, а от самой «степени децентрализации. Потому, что многообразие федеральных структур, встречающееся на территории одного муниципального образования, является все-таки результатом деконцентрации власти». При децентрализации главное заключается не в административно-территориальном делении, не в муниципальной карте, но в тех полномочиях, которыми наделены органы регионального, местного и самоуправления, в их самостоятельности. «А ведь наши сельские муниципалитеты финансово не самостоятельны, они дотационны, а потому они не самостоятельны и организационно», — добавила она.

Затем слово взял Л. Якобсон. По поводу взаимосвязи самостоятельности муниципальных органов с их финансовой независимостью он привел когда-то использованный им же самим в одной из статей постулат о том, что «власть никогда не бывает бедной». Смысл этого соображения в том, что «деньги всегда будут там, где есть реальная власть». Но при этом надо понимать, заметил первый проректор ГУ-ВШЭ, «где эта власть и чья это власть». Ведь финансовые потоки производны именно от этого и существуют не сами по себе. «И это соображение имеет прямое отношение к теме сегодняшнего круглого стола, — сказал Л. Якобсон. — Кого представляет эта власть, насколько она сильна, каков здесь баланс — туда-то и пойдут потоки...». Стало быть, вопрос в том, кого представляет власть на той или иной территории, насколько она сильна, кто к ней причастен.

«Если говорить о философии муниципальности, — продолжил дискуссию ординарный профессор, заведующий кафедрой общей социологии ГУ-ВШЭ Никита Покровский, — то это явление абсолютно не известно стране. Я уверен, что 99 процентов жителей России не знают, что такое муниципальность, что она, будучи особым миром восприятий и управления, отличается от государственной вертикали». Поэтому всю идею муниципального управления, по мнению Покровского, «весьма сложно реализовывать». Вновь создаваемая система, считает он, «накладывается в сельских районах России на обесточенную, крайне инертную, лишенную внутренней энергетики социальную ткань». Этот диагноз характеризуется некоторыми следующими индикаторами: «Все плохо, и будет еще хуже» — таково общее, господствующее настроение. Еще один синдром: «При колхозах было лучше». Но, кстати, нет ответа на вопрос: «А что было лучше, каким образом лучше?» «Историческая память выветрила все негативы прошлого, оставив в сознании один только позитив». Следующий синдром: «Нас обманули». Девяностые годы прошлого века предстают сплошным обманом. А кто обманул — непонятно, источник обмана не конкретизируется, хотя иногда называют реформаторов, порой — американцев. Еще один посыл: «Все исправит только техника и горючие материалы с семенным фондом. Если это будет, то все изменится в лучшую сторону. Но этого никогда не будет». Бытует и такой синдром: «Московские, петербургские власти — это все по определению жулики, ничего хорошего ждать от них не приходится». «Перепрограммировать этих людей крайне сложно и для этого требуется много времени». При этом на селе просматриваются даже «черты классового отношения и определенного антагонизма к этим городским людям». И господствует собственнический инстинкт, согласно которому вся земля и все ресурсы на земле, находящиеся в пределах территорий муниципальных образований — «это моя земля и никому не отдам ни пяди». Вот и возникает парадокс российского сознания, выражаемый примерно так: «Это моя земля (при наличии чувства большой причастности к этой земле), но одновременно — абсолютное отсутствие ответственности за эту землю». Иными словами, бытует противостояние: «Никого не пущу, но и делать ничего не буду». «Вот на таком-то фоне и разворачивается муниципальная реформа», — констатировал Покровский. Однако, задался он вопросом, как через эти муниципалитеты, через эту власть внести какой-то самоорганизующийся принцип, придать процессу какую-то энергию? И можно ли это вообще сделать? «Я высказываю гипотезу, которая касается, конечно же, не всей России: во многих регионах, во многих муниципальных локализациях такая энергия может поступить только от внешнего источника, ибо местная социальная ткань сама собой уже не регенерируется, она может лишь отмирать». Этот источник может быть разным: инвестиции, изменение формы хозяйствования, миграция, завоз рабочей силы... Типичное высказывание представителей сельских муниципальных образований таково: «Через десять лет здесь ничего не будет!». При таком положении уже недостаточно просто «нарезать округа, делить бюджет, искать источники финансирования». «Все это — некая схоластика, — Никита Покровский. — Надо реализовывать крупные экономические проекты, которые будут учитывать специфику муниципалитетов, но не подчиняться ей, а привносить, соблюдая закон, свою логику»... Можно было бы подумать в философском измерении и об идее, согласно которой «право собственности на землю «исчисляется» умением управлять этой землей, а не чем-то другим».

Н. Покровский уточнил, что принцип «Никого не пущу!» скорее относится к «чужакам», к людям «с иной операционной и инновационной системой в голове», а что касается «местных царьков» и управленцев, то с ними, говорят люди, «мы разберемся сами».

В свою очередь Ю. Плюснин, который вместе с Н. Покровским проводит исследования в рамках проекта «Социально-экологические проблемы развития сельских районов России», реализуемого на грант Российского фонда фундаментальных исследований в Костромской области России, — Плюснин высказал убеждение, что существует не классовая ненависть местного населения к «пришлым людям», в том числе, к москвичам, но отношение к ним, «как к природному объекту, как к источнику ресурсов, который надо холить и лелеять, подобно медведю в берлоге, а потом брать с него, что требуется».

«Если бы дело обстояло так, то это было бы здравой позицией, примером живых экономических отношений, — возразил Н. Покровский. — Это и было бы на сам деле использованием ресурса пришлых. Но этого-то как раз и нет. Более того, пришлым людям не предлагаются ни услуги, ни товары, ни продукты местного производства. Все это им приходиться вытягивать самим с большим трудом».

На круглом столе также выступила заместитель заведующего кафедрой местного самоуправления ГУ-ВШЭ Елена Шомина. Она коснулась проблемы создания ТОС — комитетов территориального общественного самоуправления. Такие комитеты «хорошо и успешно развиваются только там, где они поддерживаются городскими властями». На сегодня в сельских поселениях «налицо острейшая необходимость в приходе социальных организаторов со стороны», о чем и говорил Н. Покровский. Идею прихода социальных аниматоров в сельские районы поддержала и Нина Миронова.

В ответ на эти соображения С. Кордонский отметил, что сейчас в России появилось определение «гражданское общество служивых людей» — то есть, чиновников, проживающих в пределах муниципалитета. Это люди, тесно связанные друг с другом и занимающиеся перераспределением ресурсов. «Это — реальное гражданское общество, реальное местное самоуправление, отнюдь "не белое и не пушистое", да к тому же, не поддающееся описанию, поскольку любое его описание может послужить основанием для возбуждения уголовного дела...», — сказал Симон Кордонский.

Такая точка зрения вызвала несогласие некоторых участников, заметивших, что ориентироваться все-таки надо не на «местных властителей» и «кланы». Как показывает пример многих стран Западной Европы, сказала главный научный сотрудник Института экономики РАН Тамара Кузнецова, реальное самоуправление существует там, где «граждане снизу реально формируют свой собственный бюджет». В обществе существуют такие уровни государственной власти, как федеральный, региональный. «И на местном уровне должна быть власть, пусть и не государственная... Но для того, чтобы имелась нормальная негосударственная власть, необходимо проводить в стране муниципализацию, что является естественным процессом, который пройден всеми странами. Почему мы должны ориентироваться на бандитов, каких-то маргиналов? Ведь речь-то идет о власти!».

Выступление Тамары Кузнецовой спровоцировало новый виток дискуссии, вопросы, адресованные ей, сыпались со всех сторон. «А при каком условии, — задали вопрос ей, — можно будет говорить, что муниципализация состоялась? По закону-то, таковая уже имеет место. И что значит — проводить муниципализацию?»

«Есть целый комплекс параметров, определяющих муниципализацию, — последовал ответ. — Прежде всего, должен быть решен вопрос о том, что такое муниципальный уровень в России...».

«Но этот уровень, — тотчас последовала реплика, — уже определен законом...»

«Да, уровень определен, — согласилась Т. Кузнецова, — но необходимо, чтобы этот уровень был самодостаточным, был признан по-настоящему самостоятельным».

«А что значит — быть самодостаточным? Ведь под самодостаточностью часто понимают наличие собственной налоговой базы, собственных налоговых полномочий, формирование своего бюджета. Но если в России пойти таким путем, то на огромной части ее территории будет просто не на что лечить население, учить его, ибо вся Россия питается от нефтяной и газовой трубы. И что в таком случае понимать под самодостаточностью?»

«Однако территория страны огромна, — последовал на это замечание ответ Т. Кузнецовой, — и надо каким-то образом учиться использовать именно эту территорию и свободно ее развивать. Вот для этого как раз и нужно местное самоуправление, негосударственный орган власти. А в стране все по-прежнему централизовано, как это было и при советской власти, где, кстати, были хоть какие-то элементы децентрализации. Сейчас же и этих элементов нет, ибо существующая межбюджетная вертикаль поглощает абсолютно все, в то время, как должна быть муниципальная собственность, как законная форма собственности...».

«Да, но если взять конкретную территорию, область России. Ее представителям скажут, допустим, так: пожалуйста, самооблагайтесь, сами же учите людей, лечите их, стройте дороги, развивайте хозяйственную инфраструктуру. То есть, все делайте за счет собственных средств. Но эта территория, точнее, живущие в ее границах люди, завтра же и начнут вымирать. Потому что реально они живут за счет отчислений от средств той самой нефтяной трубы. И если исходить из принципа децентрализации, то либо все средства будут оседать в руках, например, властей Ханты-Мансийского округа, либо эти средства должны идти в Москву, а уж оттуда финансовыми ручейками направляется вниз. Такова реальность...»

«Тогда, — сказала Т.Кузнецова, — надо менять постепенно эту реальность...»

«Конечно, надо, но как менять, каким образом? — последовал очередной вопрос. — Ведь если территория бедная, то, как не объединяй расположенные в ее пределах муниципалитеты низшего звена, все равно суммарно эта территория так и останется в состоянии бедности. Объединять бедных с богатыми на уровне субъектов федерации — это тоже вызывающая сомнение идея, ибо в России бедные и богатые как-то не соседствуют цивилизованно друг с другом и даже чисто территориально это трудно себе представить. Как наполнить местные бюджеты официальным путем? Быть может, постепенно увеличивать налог на землю там, где население способно его платить? Да и как вообще повысить собираемость налогов с целью наполнения местных бюджетов?»

«А надо находить пути ресурсного обеспечения местного самоуправления, а не сводить все только к властно-распределительным отношениям», — сказала в ответ на этот вопрос О. Глезер.

После этого живого обмена мнениями, подводя итоги встречи экспертов, С. Кордонский отметил, что, как показал круглый стол, исследования по проблематике местного самоуправления сейчас не ведутся на постоянной основе, все, увы, сводится в значительной степени к описанию «отдельных казусов». Но в ГУ-ВШЭ уже наступает этап, когда при объединении усилий специалистов нескольких факультетов можно будет перейти именно к систематическим исследованиям того, что сейчас называется местным самоуправлением, которое должно быть основой жизни и социальной стабильности в России.

Изучение проблематики местного самоуправления в России, добавил Л. Якобсон, идет в различных исследовательских группах, что уже само по себе хорошо. «Но еще более впечатляет, — сказал под занавес круглого стола первый проректор ГУ-ВШЭ, — что в России пошел процесс некой самоорганизации снизу». Этот процесс идет не в идеальных формах и протекает в весьма специфических условиях, «когда на большей части территорий страны невозможен рост экономический, а значит — и рост самоуправления на собственных ресурсах, и когда преобладающую часть населения так или иначе "кормит" распределяющий ресурсы центр. Поэтому опора в развитии самоорганизации территориальной жизни исключительно на собственные силы невозможна. Тем не менее, этот процесс развивается, и его надо внимательно исследовать и изучать».

Николай Вуколов, Новостная служба портала ГУ-ВШЭ

Вам также может быть интересно:

Руководители Вологодской области приступили к учебе в Высшей школе экономики

На факультете социальных наук НИУ ВШЭ завершился первый модуль дополнительной профессиональной программы «Специалист по государственному и муниципальному управлению – Master of Public Administration (МРА)», разработанной специально для руководителей Вологодской области. В течение десяти дней высшие государственные и муниципальные чиновники региона изучали экономические, управленческие и специальные дисциплины. Весь курс обучения рассчитан на 2,5 года.

«Среди наших студентов много людей, которые действительно хотят помочь государству»

Диплом магистра государственного и муниципального управления помогает выпускникам не только уверенно себя чувствовать на работе в госструктурах, но и быстрее строить карьеру в коммерческих организациях. Академический руководитель магистерской программы «Государственное и муниципальное управление» Николай Клищ рассказывает, какие еще преимущества дает такое образование и чему учат на образовательной программе.

На Апрельской конференции обсудили местное самоуправление и гражданскую самоорганизацию

С 20 по 22 апреля в рамках XVII Апрельской международной научной конференции по проблемам развития экономики и общества работала секция «Местное самоуправление и гражданская самоорганизация. Среди докладчиков, прошедших для участия конкурсный отбор, оказались исследователи НИУ ВШЭ, в том числе сотрудники Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора, а также других вузов и научных институтов России и зарубежных стран. На сессиях присутствовали эксперты и практики третьего сектора и местного самоуправления.

Москвичи общественно активны в быту

Москвичам не свойственна гражданская пассивность. Больше половины из них готовы объединяться с единомышленниками ради общественных дел. Они больше, чем жители других городов России, доверяют людям и некоммерческим организациям, что говорит об общественном неравнодушии. Жители столицы чаще вовлечены и в гражданские практики онлайн. В то же время, по уровню офлайн-практик они мало отличаются от остальных россиян. Надо интенсивнее создавать среду для проявления общественной активности москвичей, считают директор Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора НИУ ВШЭ Ирина Мерсиянова и научный сотрудник этого центра Ирина Корнеева.

Теневое управление помогает развитию регионов

Отсутствие официальных норм координации деятельности между органами местного самоуправления и избыточность регулирования способствуют активному развитию неформальных связей в среде чиновников. Во многих случаях теневое управление является безальтернативным способом решения хозяйственных вопросов на местах, выяснила в ходе исследования преподаватель департамента государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ Ольга Моляренко.

Управление на госслужбе и в бизнесе

В этом году одна из первых в России магистерских программ по государственному и муниципальному управлению НИУ ВШЭ обновила свою концепцию. Знания и умения, полученные студентами при обучении на программе, позволят им эффективно работать как на государство, так и с государством. Прием заявлений от абитуриентов продолжается до 15 июля.

Журнал «Вопросы государственного и муниципального управления», № 4, 2013

Вышел очередной номер журнала «Вопросы государственного и муниципального управления» (№ 4, 2013).

Журнал «Вопросы государственного и муниципального управления», № 3, 2013

Вышел очередной номер журнала «Вопросы государственного и муниципального управления» (№ 3, 2013).

Журнал «Вопросы государственного и муниципального управления», № 2, 2013

Вышел очередной номер журнала «Вопросы государственного и муниципального управления» (№ 2, 2013).

Продвижение ВШЭ в NISPAcee

В Белграде прошла ежегодная международная конференция Ассоциации институтов и факультетов публичного управления Центральной и Восточной Европы (NISPAcee). Об итогах форума рассказал один из представителей университета на нем, научный руководитель факультета государственного и муниципального управления ВШЭ Алексей Барабашев.